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2022추5057 조례안의결무효확인 (아) 원고승
[지방의회의 조례안 의결에 대해 주무부장관이 무효확인을 구하는 사건]
◇조례에 행정재산인 지하도상가를 제3자에게 사용, 수익하게 하거나 양도하는 것을 금지하는 규정을 신설함과 동시에 ‘2년간’의 유예기간 규정을 두었던 사안에서, 유예기간을 ‘5년간’에 해당하는 “2025년 1월 30일까지”로 재차 개정하는 내용인 이 사건 조례안 부칙 제3조 제4항이 「공유재산 및 물품 관리법」에 위반되는지 여부(적극)◇
「공유재산 및 물품 관리법」(이하 ‘공유재산법’이라 한다)은 공유재산 및 물품을 적정하게 보호하고 효율적으로 관리․처분하는 것을 목적으로 한다(제1조). 이를 위해 공유재산법은 그 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용하거나 수익하지 못하도록 하고(제6조 제1항), 행정재산의 경우 지방자치단체장의 사용․수익허가를 받아 사용하여야 하고 그에 대한 사용료를 납부하도록 하며(제20조 제1항, 제22조), 행정재산의 사용허가를 받은 자가 다른 사람에게 사용․수익하게 하는 것을 금지한다(제20조 제3항). 이와 같이 공유재산법이 공유재산에 대한 사용․수익을 제한한 것은 공유재산을 사유화할 경우 사회적 형평에 배치되는 결과가 발생할 우려가 있어 이를 방지하기 위한 취지로 이해된다. 이 같은 공유재산법의 입법목적, 공유재산에 대한 사용․수익 제한 규정을 둔 취지 등을 종합하면, 행정재산에 대한 제3자의 사적 이용을 허용할 것인지 여부는 각 지방자치단체의 자율적 규율에 맡겨져 있다고 보기 어려우므로 지방자치단체가 조례를 통해 공유재산법에 반하는 내용으로 행정재산의 제3자 사용․수익을 허용하는 것은 위법하다고 보아야 한다.
☞ 종전의 「인천광역시 지하도상가 관리 운영 조례」(이하 ‘종전 조례’)는 인천시설공단이나 상가법인과 대부계약을 맺은 지하도상가 점포의 임차인들에게 관리인의 사전승인 하에 그 점포를 양도ㆍ양수 또는 전대하는 것을 허용하고 있었음. 피고(인천광역시의회)는 2020. 1. 31. 종전 조례를 개정하여 행정재산인 인천광역시 지하도상가의 제3자 사용, 수익 등을 금지하는 취지의 규정을 신설하되, 부칙 제3조 제4항에 종전 조례에 따라 사용ㆍ수익 허가를 받은 자가 제3자에게 이를 사용ㆍ수익하게 하거나 양도한 경우에는 개정된 조례의 시행일(2020. 1. 31.)부터 ‘2년간’ 종전 규정에 따르도록 하는 경과규정을 두었음(이하 ‘현행 조례’). 이후 피고는 2021. 12. 14. 현행 조례 부칙 제3조 제4항의 ‘2년간’ 부분을 ‘5년간’으로 개정하는 내용의 조례안을 재의결하여 2021. 12. 27. 공포하였고, 2021. 12. 29. ‘5년간’ 부분을 날짜로 특정하여 ‘2025년 1월 30일까지’로 개정하는 내용의 조례안(이하 ‘이 사건 조례안’)을 의결하였음. 원고(행정안전부장관)는 이 사건 조례안 부칙 제3조 제4항이「공유재산 및 물품 관리법」(이하 ‘공유재산법’) 등 상위법령에 위반된다는 이유로 인천광역시장에게 재의 요구를 지시하였으나 인천광역시장이 이에 불응하자, 대법원에 직접 이 사건 소를 제기하였음
☞ 대법원은, 이 사건 조례안 부칙 제3조 제4항이 의결된 때는 현행 조례가 시행된 지 이미 2년여가 경과하여 임차인의 종전 조례에 대한 신뢰가 지속되었다고 볼 수 없거나 그러한 신뢰에 보호가치가 있다고 볼 수 없음에도 피고가 이 사건 조례안 부칙 제3조 제4항을 의결한 것은 공유재산법 및 현행 조례의 규범력을 약화시키고, 현행 조례 시행 후에 사용·수익허가를 받은 임차인과 현행 조례 시행 전에 사용·수익허가를 받은 임차인을 합리적 이유 없이 차별하여 지역 간, 주민 간 형평성 논란을 야기할 수 있다는 점, 코로나바이러스 감염증-19 확산의 장기화에 따른 경기침체 등을 고려하더라도 현쟁 조례 부칙 제3조 제4항이 설정한 2년의 유예기간이 기존 임차인 등의 보호에 현저히 짧은 기간이라고 보기 어렵고, 이미 한 차례 유예기간이 주어진 상황에서 그보다 더 긴 유예기간을 규정하여 공유재산법 위반 상태의 지속을 정당화할 만한 특별한 사정도 보이지 않는 점 등을 고려할 때 이 사건 조례안 제3조 제4항은 공유재산법에 위반된다는 이유로, 청구를 인용하였음
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