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2024두66136 손실보상금 (바) 파기환송
[도시계획시설의 예정지로 지정된 부지가 다른 공익사업의 사업구역에 편입된 경우 부지 지상 가설건축물의 임차인이 영업손실보상을 청구할 수 있는지 문제된 사건]
◇1. 영업손실보상의 의미 및 취지, 2. 도시계획시설의 설치 장소로 결정된 토지에서 도시계획시설사업이 시행되는 경우 허가 대상 가설건축물을 건축한 토지소유자 및 임차인이 가설건축물의 철거에 따른 영업손실보상을 청구할 수 있는지 여부(소극) 및 영업자가 도시계획시설사업과 무관한 다른 공익사업의 시행으로 인하여 허가받은 존치기간까지 영업을 계속할 수 없게 된 경우 영업손실보상을 청구할 수 있는지 여부(원칙적 적극), 3. 영업자가 기존의 건축허가에 따른 존치기간 만료일 이후에 도시계획시설사업과 무관한 다른 공익사업으로 인하여 가설건축물에서 영업을 할 수 없게 된 경우 영업손실보상을 청구할 수 있는지 여부(원칙적 소극)◇
가) 손실보상은 사인에게 발생하는 재산상 특별한 희생 또는 손실에 대하여 사유재산권의 보장과 전체적인 공평 부담의 견지에서 행하여지는 조절적인 재산적 보상이자 특별한 희생에 대한 전보이다. 따라서 손실보상을 받기 위해서는 그 사인에게 특별한 희생 또는 손실이 발생하여야 하고, 재산상의 특별한 희생이나 손실이 발생하였다고 할 수 없는 경우에는 손실보상을 청구할 수 없다(대법원 2024. 5. 30. 선고 2023두61707 판결 참조).
영업손실의 보상은 공익사업의 시행으로 인하여 사업구역 안에서 행하고 있는 영업의 폐업․휴업에 따른 손실을 보상하는 것으로, 그 영업이 장래에도 계속 유지될 것임을 전제로 하여 일정기간 동안의 합리적인 기대이익의 상실 등을 보상하는 취지이다.
나) 앞서 살핀 규정들에 따르면, 도시계획시설의 설치 장소로 결정된 토지에서 허가 대상 가설건축물을 건축한 토지소유자는 도시계획시설사업이 시행될 때까지 허가 대상 가설건축물을 건축하여 한시적으로 사용할 수 있는 대신 도시계획시설사업이 시행될 경우에는 자신의 비용으로 그 가설건축물을 철거하여야 할 의무를 부담할 뿐 아니라 가설건축물의 철거에 따른 손실보상을 청구할 수 없고, 보상을 청구할 수 없는 손실에는 가설건축물의 철거에 따른 영업손실도 포함된다. 소유자가 그 손실보상을 청구할 수 없는 이상 그의 가설건축물의 이용권능에 터 잡은 임차인 역시 그 가설건축물의 철거에 따른 영업손실의 보상을 청구할 수는 없다(대법원 2001. 8. 24. 선고 2001다7209 판결 등 참조).
그런데 허가 대상 가설건축물의 소유자는 도시계획시설사업이 시행되지 않는 한 허가받은 존치기간 내에는 그 가설건축물을 사용할 수 있고, 도시계획시설사업이 아닌 다른 공익사업이 시행되더라도 곧바로 허가 대상 가설건축물을 철거할 의무를 부담한다고 볼 수 없다. 존치기간이 만료되기 전이라도 다른 공익사업의 시행으로 인하여 허가 대상 가설건축물을 사용할 수 없게 될 것을 예상하고서 그 가설건축물을 건축하였다고 볼 수는 없기 때문이다. 이러한 점에서 허가 대상 가설건축물의 소유자나 임차인 등인 영업자는 도시계획시설사업이 시행되지 않는 한 허가받은 존치기간 내에는 그 가설건축물을 사용할 수 있다는 정당한 기대를 가지고 있고, 이러한 기대는 단순한 사실상의 기대를 넘어 법적으로 보호받아야 할 이익에 해당한다.
따라서 적법하게 건축된 허가 대상 가설건축물에서 인적․물적시설을 갖추고 계속적으로 영업을 행하고 있던 영업자가 다른 공익사업의 시행으로 인하여 허가받은 존치기간까지 영업을 계속할 수 없게 되었다면, 원칙적으로 그 영업자는 특별한 희생 또는 손실을 입었다고 볼 수 있다.
다) 그러나 한편으로, 허가 대상 가설건축물은 한시적 이용 및 원상회복을 전제하여 예외적으로 건축이 허용되는 것으로서 필연적으로 존치기간이 정해져 있고, 그 존치기간 연장허가는 행정청의 재량행위에 해당한다. 이러한 사정에 국토계획법이 가설건축물 제도를 둔 목적이나 취지 등을 보태어 보면, 허가 대상 가설건축물의 소유자나 임차인 등인 영업자가 기존의 허가에 따른 존치기간이 향후 연장되어 존치기간 만료일 이후의 시점에도 계속해서 가설건축물을 이용할 수 있다고 기대하더라도, 이는 그 가설건축물의 소유자가 존치기간 연장허가를 신청할 경우 행정청이 이를 허가해줄 것이 분명하다거나 행정청이 그 신청을 거부하는 것이 재량권 일탈․남용에 해당한다는 등의 특별한 사정이 존재하지 않는 한 정당한 사유가 있는 것으로 인정하기 어렵다. 그러므로 그러한 기대는 법적으로 보호받아야 할 이익이라고 볼 수 없는 단순한 사실상의 기대에 불과하다.
따라서 적법하게 건축된 허가 대상 가설건축물에서 인적․물적시설을 갖추고 계속적으로 영업을 행하고 있던 영업자가 기존의 허가에 따른 존치기간 만료일 이후에 도시계획시설사업과 무관한 다른 공익사업으로 인하여 가설건축물에서 영업을 할 수 없게 되었다고 하더라도, 그 공익사업의 사업인정고시 당시에 영업자에게 해당 가설건축물에서 존치기간 만료일 이후의 시점에도 계속해서 영업을 할 수 있으리라는 정당한 기대가 있었다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 그 영업자는 특별한 희생 또는 손실을 입었다고 볼 수 없어 영업손실보상을 청구할 수 없다. 영업자에게 그러한 정당한 기대가 있었는지는, 가설건축물 허가나 존치기간 연장허가의 경위, 해당 공익사업의 사업인정고시 당시 가설건축물의 잔여 존치기간, 해당 도시계획시설사업 및 공익사업의 진행 경과, 해당 영업의 내용과 운영 경과 등 여러 사정을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.
☞ 이 사건 부지의 소유자들이 도시계획시설(주차장)의 예정지로 지정된 이 사건 부지 지상에 가설건축물 존치기간이 정해져 있는 적법한 건축허가를 받아 가설건축물을 건축하였는데(이하 ‘이 사건 가설건축물’), 원고가 위 가설건축물을 임차하여 영업을 영위하던 중 이 사건 부지가 도시계획시설사업이 아닌 다른 공익사업(이하 ‘이 사건 사업’)의 사업 구역에 편입되자 영업손실보상을 청구한 사안임
☞ 원심은, 적법하게 건축된 허가 대상 가설건축물의 부지에서 도시계획시설사업과 무관한 다른 공익사업이 시행되는 경우, 공익사업의 사업인정고시일을 기준으로 그 이전부터 적법한 허가 대상 가설건축물에서 행하여지고 있던 영업이기만 하면 그 공익사업으로 인한 영업손실보상의 대상에 해당함을 전제로, 이 사건 사업인정고시일 이전부터 적법한 이 사건 가설건축물에서 행하여지고 있던 원고의 영업은 영업손실보상의 대상에 해당한다고 판단하였음
☞ 대법원은 위와 같은 법리를 설시하면서, 이 사건 사업인정고시 당시 이 사건 가설건축물의 존치기간은 한 달 정도밖에 남아 있지 않았고, 원고는 존치기간이 만료된 후에도 그로부터 약 2년 5개월이 지난 때까지 이 사건 가설건축물에서 영업을 영위한 사실을 인정할 수 있는 반면, 원고가 위 존치기간이 연장되어 존치기간 만료 이후의 시점에도 이 사건 가설건축물에서 계속 영업을 할 수 있으리라는 정당한 기대가 있었다고 인정할 만한 사정을 찾기 어려운 점 등을 고려하면 원고에게 특별한 희생 또는 손실이 발생하였다고 인정하기 어렵다고 볼 여지가 있다는 이유로, 이와 달리 판단한 원심을 파기ㆍ환송함
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