판결요지
1. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토법’)에 따른 도시계획시설결정(유원지)에 기하여 피고 000000개발센터에 대하여 서귀포시 예래동 휴양형 주거단지 개발사업 인가처분을 한 경우 위 인가처분의 위법 여부
① 국토법에 정한 기반시설인 “유원지”는 광장, 공원, 녹지 등과 함께 공간시설 중 하나로서 “주로 주민의 복지향상에 기여하기 위하여 설치하는 오락과 휴양을 위한 시설”인 반면, 위 개발사업에 따라 조성될 휴양형 주거단지는 국내외 관광객, 특히 고소득 노년층을 유치하여 중장기 체재하도록 함으로써 관광수익을 창출하는 것을 주된 목적으로 하는 시설로서 그 개념과 목적에 있어서 전혀 다른 점, ② 또한 유원지는 도시계획시설의 구조 및 설치기준에 따라 “각 계층의 이용자의 요구에 응할 수 있고”, “연령과 성별의 구분없이 이용할 수 있는” 시설을 설치하여야 함에도 불구하고, 위 휴양형 주거단지는 인근 주민의 자유로운 접근성과 이용가능성이 제한된 채 숙박시설 투숙객의 배타적 이용을 위한 각종 시설의 설치를 내용으로 하고 있어 위 기준에도 부합하지 아니하는 점, ③ 결국 유원지는 기반시설로서 도시 공동생활을 위해 기본적으로 공급되어야 하지만 공공성이나 외부경제성이 크기 때문에 강제적인 토지수용에 기한 재산권침해가 예외적으로 정당화되는 것인데, 위 휴양형 주거단지는 본질적으로 사업시행자의 수익의 극대화에 중점을 둔 것인 만큼 상대적으로 공공성 추구의 측면은 소홀해 질 수 밖에 없는 점 등에 비추어 보면, 피고 개발센터가 하고자 하는 위 휴양형 주거단지는 국토법상 기반시설인 유원지에 해당하지 아니한다 할 것인바, 기존의 위 도시계획시설결정이 존재함을 기화로 위 휴양형 주거단지를 유원지의 형식으로 개발하는 것을 내용으로 하는 위 인가처분은 강행규정인 국토법상의 법률요건에 위반한 내용상 하자가 있다.
2. 위 하자에 따른 위 인가처분 및 토지수용재결의 법률상 효력 여부
① 국토법이 국민의 공공복리 증진과 삶의 질 향상을 목적으로 그 성질상 공공성이 특별히 강조되는 일정한 시설만을 기반시설로 제한적으로 규정하고, 그러한 기반시설이 도시계획시설로 결정되는 경우 그 도시계획시설사업의 시행자에게 사업에 필요한 토지나 건축물 등을 수용 또는 사용할 수 있는 강력한 권한을 부여하고 있는바, 공공성의 측면에서 위 기반시설에 해당하지 않는 개발사업을 국토법상 도시계획시설사업의 형식으로 인가하여 진행하도록 하는 것은 국토법의 중요한 부분을 위반한 중대한 잘못인 점, ② 앞서 본 바와 같이 피고 개발센터가 하고자 하는 위 휴양형 주거단지는 국토법에 정한 유원지와는 그 목적, 구조, 형태 등 모든 면에서 본질적인 차이가 있고, 이러한 차이는 객관적ㆍ외형적으로도 명백한 것으로 보이는 점, ③ 더욱이 위 개발사업 추진과정에서의 연구ㆍ검토자료에서도 이미 위와 같은 문제점이 지적되었던바, 인가권자인 서귀포시장으로서도 이러한 문제점을 인지하였거나 충분히 인지할 수 있었을 것으로 보이는 점 등을 종합하여 보면, 위 인가처분은 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효에 해당하므로, 결국 당연무효인 위 인가처분에 터잡은 후행처분인 이 사건 수용재결도 무효가 된다.
