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판결요지
□ 사건의 경과
판결 요지
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사 건 번 호 |
2007구합1765 |
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원고 |
○○○○○○○○○ 주식회사 |
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피고 |
춘천시장 |
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판결 선고일 |
2008. 5. 21. |
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쟁 점 |
자연녹지지역에 연접개발 제한의 예외 규정을 충족하기 위하여 20m 도로를 기부채납하면서 대지면적 7,850㎡의 지상에 연면적 4,008㎡ 규모의 판매시설을 신축하는 건축허가 및 개발행위허가를 받은 후 대지면적 9,485㎡의 지상에 연면적 24,210㎡ 규모의 판매시설로 변경하는 이 사건 변경허가 신청이
(1) 도시계획 및 개발계획 수립에 지장을 초래하는지
(2) 주변 지역의 토지이용계획 등 주변 환경과 조화를 이루지 아니하는지
(3) 교통혼잡의 우려가 있는지
(4) 기존 개발행위 허가의 목적에 위배하거나 연접개발 제한 규정의 취지에 반하는지 여부 |
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결 과 |
원고 청구 인용 |
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참 조 조 문 |
건축법 제8조, 국토의계획및이용에관한법률 제36조, 제56조, 제58조 동법 시행령 제51조, 제55조, 56조 |
□ 판결 요지
○ 사안의 개요
원고는 폭 20m 도로를 기부채납하는 것을 조건으로 자연녹지지역인 춘천시 ○○동 ○○○외 7필지 7,850㎡ 지상에 연면적 4,008㎡ 규모의 ○○시설을 신축하는 건축허가 및 개발행위 허가를 받은 후, 위 허가사항을 춘천시 ○○동 ○○○-○외 15필지, 대지면적 9,485㎡, 연면적 24,210.72㎡로 변경하는 이 사건 변경허가 신청을 하였지만, 피고는 이 사건 변경허가 신청이 자연녹지지역의 지정목적 취지에 맞지 않고, 교통혼잡의 우려가 없어 폭 20m 도로의 기부채납을 조건으로 한 기존 허가를 변경할 경우 교통량이 증가하여 위 기부채납 도로의 공익성과 공공성이 결여될 뿐 아니라, 인위적으로 도로를 개설하여 기부채납한 것은 연접개발의 제한을 피하기 위한 것으로 국토계획법의 취지에 어긋난다는 이유로 이 사건 변경허가 신청을 거부하였다.
○ 쟁점
이 사건 변경허가 신청이 (1) 도시계획 및 개발계획 수립에 지장을 초래하는지 여부 (2) 주변 지역의 토지이용계획 등 주변 환경과 조화를 이루지 아니하는지 여부 (3) 교통혼잡의 우려가 있는지 여부 (4) 기존 개발행위 허가의 목적에 위배하거나 연접개발 제한 규정의 취지에 반하는지 여부
○ 법원의 판단
1. 도시계획 및 개발계획 수립에 지장을 초래할 수 있다는 피고의 처분 사유에 대하여 살피건대, 피고가 2007년 12월경 ‘2020년 춘천도시기본계획’을 수립하여 도시개발 가능용지 확보를 위하여 계획적, 단계적 개발이 필요한 지역에 도시관리계획으로 시가화조정구역을 지정한 사실이 인정되나, 위 도시계획은 이 사건 처분 이후 것으로서 이 사건 신청지 및 그 인근 지역이 시가화예정용지로 토지이용변경계획이 세워졌음을 인정할 아무런 자료가 없다. 또한 국토계획법에서 정하고 있는 도시기본계획은 도시의 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획으로서 그 계획에는 토지이용계획, 환경계획, 공원녹지계획 등 장래 도시개발의 일반적인 방향이 제시되지만, 그 계획은 도시계획입안의 지침이 되는 것에 불과하여 일반 국민에 대한 직접적인 구속력은 없고, 행정청에 대한 직접적인 구속력도 없다. 따라서 도시기본계획상 시가화 예정용지로 계획되어 대형○○○이 건축될 경우 장래 도시개발 확충에 저해를 가져온다는 막연하고 추상적인 사유만으로 원고의 재산권 행사를 제한하는 것은 과도한 제한이 되어 허용될 수 없다.
2 . 이 사건 변경허가신청을 허가하면 주변 지역의 토지이용계획 등 주변 환경과 조화를 이루지 아니한다는 피고의 처분 사유에 대하여 살피건대, 이 사건 신청지는 인근의 실제 자연녹지지역의 외곽으로서 폭 25미터의 ○○○로 및 ○○선 철도에 의하여 그 실제 자연녹지지역과 외관상 명확하게 분리되고, ○○○로를 경계로 주거 · 상업지역인 ○○○○ 아파트단지, ○○동 ○○아파트단지, ○○쇼핑타운 등 이미 개발된 지역과 인접하였을 뿐 아니라, 이 사건 신청지와 기부채납된 폭 20미터의 도로를 경계로 연접한 자연녹지지역도 이미 개발되어 ○○○○○ 매매소가 위치하고 있는 사실을 알 수 있는바, 대지면적 7,850㎡의 지상에 연면적 4,008㎡(지상 3층 2동, 지상 2층 1동의)의 판매시설에 비하여 이 사건 변경허가 신청의 목적인 대지면적 9,485㎡의 지상에 연면적 35,334㎡(지하 3층, 지상 4층 1동)의 판매시설이 주변 자연경관 및 미관을 더욱 훼손하게 된다거나 조화를 이루지 않는다고 보기도 어렵다.
3. 피고의 처분 사유 중 대형○○○ 건축에 의하여 교통의 혼잡이 우려된다는 점에 대하여 살피건대, 이 사건 변경허가 신청에 따라 주차대수가 106대에서 570대로 증가하고 대형○○○의 건축으로 어느 정도 교통량의 증가를 가져올 가능성은 있다고 할 것이나, 주변 도로의 교통 상황, 원고가 기부채납하는 도로의 신설 및 이 사건 변경허가 신청에 따른 주차장의 확대 등을 고려하면 반드시 그 변경 사항만으로 교통 혼잡이 초래된다고 단정할 수 없을 뿐 아니라, 이 사건 변경허가 신청에 따른 건축물 완공 후 교통상황에 대한 판단은 교통영향평가에 의하여야 함에도 원고 신청의 교통영향평가 없이 주차대수가 증가함을 이유로 교통 혼잡이 초래된다고 판단한 것은 부당하다.
4. 피고의 처분 사유 중 원고가 기부채납한 도로의 공익성이 결여된다는 점에 대하여 살피더라도, 이 사건 변경허가 신청에 따라 원고가 기부채납한 도로가 원고가 건축하는 ○○시설의 이용자에 의하여서만 사용된다고 단정할 자료가 없고, 가사 원고가 건축하는 ○○시설의 이용자가 주로 위 도로를 이용한다 하더라도 일반 공중이 아무런 제한 없이 위 도로를 자유롭게 이용할 수 있으므로 그 사실만으로 그 공익성이 결여된다고 할 수 없다(피고는 단지 도로의 공익성이 결여된다고 주장하였는데 기부채납한 도로의 공익성이 결여된다는 주장 그 자체는 건축법, 국토계획법 등 관계 법규에서 정하는 건축허가 또는 개발행위 허가 제한 사유라 할 수 없다).
5. 원고가 공공시설인 도로 3,461㎡를 기부채납하는 조건으로 건축허가를 받은 후 기존에 허가를 받은 연면적 8배 크기의 대형○○○ 건축허가 변경을 신청하는 것은 기존 개발행위허가의 목적에 위배되고, 연접개발의 제한을 피하기 위하여 인위적으로 도로를 개설하여 기부채납한 것은 국토계획법의 취지에 위배된다는 피고의 처분사유는 건축법, 국토계획법 등 관계 법규에서 정하는 건축허가 또는 개발행위 허가 제한 사유라 할 수 없다. 또한 원고의 이 사건 변경허가 신청에 따른 형질변경 면적은 9,485㎡로, 면적 제한 규정의 범위 내에 있어 연면적이 아닌 형질변경이 이루어지는 면적을 제한하여 자연환경을 보전하고 무분별한 난개발을 방지하려는 연접개발 제한규정의 취지에 반하지 않는다고 할 것이며, 단순히 연면적의 증가를 근거로 이 사건 변경허가신청을 거부할 중대한 공익상의 필요가 있다고 볼 수도 없다.
6. 결국 피고가 위와 같은 처분 사유만으로 이 사건 변경허가 신청에 대하여 거부처분을 한 것은 건축법 · 국토계획법 등 관련 법령에 근거가 없거나 추상적 사유로 원고의 재산권을 과도하게 제하는 등 재량권의 범위를 일탈 · 남용한 위법이 있고, 따라서 위 처분에 따라 이 사건 변경허가 신청의 사전적 절차라는 이유로 교통영향평가 심의신청을 반려한 처분 역시 위법하다고 볼 것이다.
□ 판결의 의미
국토계획법상 건축허가가 개발행위허가의 성질을 갖고 있으므로 재량행위라 할지라도 건축허가 또는 그 변경허가를 거부함에 있어 관계법령에서 정하는 제한 사유를 근거로 합리적으로 재량권을 행사하여야 하는바, 향후 행정청이 건축허가 또는 그 변경허가에 있어 신중하게 재량권을 행사하도록 하는 선례가 될 것임.
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