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● 대상사건 : 서울고등법원 2013. 5. 16. 선고 2012나22619 판결 (재판장 여상훈 부장판사)
● 판결요지
1. 공익사업(도로건설)의 시행자가 사업지구 내에 거주하는 이주대책대상자의 범위를 확대하는 기준을 수립하여 이주대책 아파트를 특별공급한 경우, 그 수분양자들이 곧바로 구 공익사업법 제78조 제1항에서 정한 이주대책대상자로서 같은 조 제4항에 따라 분양대금에 포함시켜 납부한 생활기본시설 설치비용의 반환을 구할 수 있는 지 여부(소극)
사업시행자가 법령에서 정한 이주대책대상자의 범위를 확대하는 기준을 수립하여 실시하는 것이 허용된다고 하더라도, 이로써 위 확대된 기준에 따라 특별공급을 받은 수분양자들이 곧바로 구 공익사업법 제78조 제1항에서 정한 이주대책대상자에 해당한다고는 할 수 없고, 원고들에 대한 아파트 특별공급을 구 공익사업법 제78조 제4항의 생활기본시설 설치 의무를 부담하는 이주대책대상자로서 확정 짓는 처분이라고 볼 수 없으며, 결국 위 각 수분양자들이 구 공익사업법 제78조 제1항에서 정한 이주대책대상자에 해당하는지 여부는 구 공익사업법 및 구 공익사업법 시행령의 규정에 따라 정하여야 하고 사업시행자는 특별공급에 따른 위 각 수분양자들 중 구 공익사업법 제78조 제1항, 구 공익사업법 시행령 제40조 제3항에서 정한 이주대책대상자에 해당하지 아니하는 자에 대하여까지 구 공익사업법 제78조 제4항의 ‘통상적인 수준의 생활기본시설에 필요한 비용’을 부담한다고는 볼 수 없다.
2. 구 공익사업법 시행령 제40조 제3항 및 부칙 제6조에서 예외적인 이주대책대상자로 규정한 무허가 건축물의 소유자의 의미(실질적인 처분권자)
구 공익사업법 제78조 제1항의 위임에 따라 제정된 구 공익사업법 시행령 제40조 제3항 및 부칙 제6조는 건축물의 소유자라는 표현을 사용하고 있으나, 정작 위 시행령의 위임법률인 구 공익사업법 제78조 제1항에는 공익사업의 시행으로 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자를 이주대책대상자로 규정하고 있을 뿐 건축물의 소유자로 이주대책대상자를 한정하지 아니하고 있는 점, 위 시행령에서 규정하고 있는 건축물의 ‘소유자’를 민법상 소유권을 취득한 사람만을 뜻하는 것으로 해석하는 경우에는 무허가 건축물의 경우 이를 직접 건축하여 원시취득하거나 그 포괄승계인 외에는 이주대책대상자가 될 수 없는 결과가 되고, 무허가 건축물의 소유자의 경우에는 예외적으로 이주대책대상자에 포함시킨 것이 그 양도를 제한하기 위한 규정으로 보이지는 아니하는 점, 2002. 2. 4. 법률 제6656호로 공익사업법이 제정됨에 따라 토지수용법과 함께 폐지된 ‘공공용지의취득및손실보상에관한특례법’ 시행당시 이주대책대상자로서 가옥소유자의 해석에 관하여는, 대외적인 소유권을 가진 자를 의미하는 것이 아니라 실질적인 처분권을 가진 자를 의미하고, 또한 건물등기부등본 이외의 다른 신빙성 있는 자료에 의하여 그와 같은 실질적인 처분권이 있음의 입증을 배제하는 것도 아니라는 법리가 확립되어 있었고(대법원 1997. 2. 11. 선고 96누14067 판결, 대법원 1999. 8. 20. 선고 98두17043 판결 등 참조), 이러한 법리를 현행 공익사업법 하에서 달리 볼 필요나 이유가 없는 점 등의 사정을 종합하여 볼 때, 구 공익사업법 시행령 제40조 제3항 및 부칙 제6조에서 예외적으로 이주대책대상자로 규정한 무허가 건축물의 소유자는 공부 등에 의하여 법률상 인정되는 대외적인 소유자로 한정되는 것이 아니라 실질적인 처분권한을 가지는 자도 포함하는 의미로 보아야 한다.
3. 구 공익사업법 시행령 부칙 제6조에서 규정한 ‘1989. 1. 24. 현재 무허가 등 건축물 소유자’에 1989. 1. 24. 현재 무허가 건축물에 대하여 그 이후 소유권 또는 사실상 처분권한을 승계취득한 자도 포함되는 지 여부(적극)
위 문언 자체로 볼 때 ‘1989. 1. 24. 현재 허가를 받거나 신고를 하고 건축하여야 하는 건축물을 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축한 건축물’의 소유자로 해석함이 자연스러운 점, 위 부칙규정은 1989. 1. 24.부터 시행된 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법 시행령(대통령령 제12609호)에서 처음 도입되었는바, 당시에는 부칙의 시행시기와 기준시점이 일치하므로 ‘1989. 1. 24. 현재 …… 건축한 건축물’의 소유자로 해석하거나, ‘1989. 1. 24. 현재 …… 소유자’로 해석함에 차이가 없어 후자의 취지로 도입되었다고 단정할 수 없는 점, 피고와 다른 기관이기는 하나 주택공사의 ‘이주대책의 수립 및 시행에 관한 예규’ 제6조 제1항 제1호는 “이주대책대상자는 당해 사업지구내 소재하는 가옥을 기준일 이전부터 보상계약체결일 또는 수용재결일까지 계속하여 소유하고 그 가옥에 계속하여 거주한 자로 한다”고 하면서 제외사유로 “1989. 1. 25. 이후 건축된 무허가건물의 소유자”를 명시하여 건축시점을 기준으로 이주대책대상자인지 여부를 가르고 있는 점, 서울특별시 SH공사가 마련한 ‘SH공사 이주 및 생활대책 수립지침’ 제3조 5호는 무허가 건축물을 “1989. 1. 24. 이전에 건축된 건축물”이라고 정의하는 한편, 제10조 제1항은 ”기준일 이전부터 협의계약 체결일 또는 수용재결일 현재까지 계속하여 당해 지구 내 등록 무허가 건축물‘을 소유 및 거주한 자를 이주자 주택 입주권 부여대상자로 규정함으로써 1989. 1. 24.을 소유시기가 아닌 건축시점의 기준으로 삼고 있는 점(갑 제31호증) 등에 비추어 보면, “1989. 1. 24. 현재 허가를 받거나 신고를 하고 건축하여야 하는 건축물을 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축한 건축물”의 “이주대책기준일 현재 소유자”로서 거주요건을 충족하는 경우 이주대책대상자에 해당한다 할 것이고, 반드시 그 소유권을 1989. 1. 24.까지 취득하여야 하는 것은 아니다.
3. 사업시행자인 피고가 이 사건 사업에 대한 실시계획인가를 고시하기 이전에 실시계획을 공람공고한 때인 2008. 10. 9.이 구 공익사업법 제40조 제3항 제2호의 ‘공익사업을 위한 관계 법령에 의한 고시 등이 있은 날’로서 이주대책기준일이 된다고 한 사례
이주대책기준일이 되는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령 제40조 제3항 제2호의 ‘공익사업을 위한 관계 법령에 의한 고시 등이 있은 날’에는 토지수용 절차에 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률을 준용하도록 한 관계 법률에서 사업인정의 고시 외에 주민 등에 대한 공람공고를 예정하고 있는 경우에는 사업인정의 고시일 뿐만 아니라 공람공고일도 포함될 수 있다(대법원 2009. 2. 26. 선고 2007두13340 판결). 이 사건에 적용되는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제96조 제2항에 의하면 공익사업법을 준용할 때 제91조에 따른 실시계획을 고시한 경우에는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제20조 제1항과 제22조에 따른 사업인정 및 그 고시가 있었던 것으로 간주하고 있고, 사업시행자인 피고는 2008. 10. 9. 이 사건 사업에 관하여 서울특별시 고시 제2008-1797호로 실시계획을 공람공고하고 2008. 11. 13. 실시계획을 인가하였는 바, 위 인정사실 및 관계법령의 내용을 종합하여 볼 때, 사업시행자인 피고가 이 사건 사업에 대한 실시계획인가를 고시하기 이전에 실시계획을 공람공고한 때인 2008. 10. 9.이 구 공익사업법 제40조 제3항 제2호의 ‘공익사업을 위한 관계 법령에 의한 고시 등이 있은 날’로서 이주대책기준일이 된다고 봄이 상당하다.
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