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2022두32429 이사선임처분취소 (아) 파기환송(일부)
[학교법인의 임시이사 선임사유 해소로 인한 정식이사 선임 시 의견을 청취하여야 하는 ‘전․현직이사협의체’의 구성이 문제된 사건]
◇1. 구 사립학교법 시행령(2020. 9. 25. 대통령령 제31049호로 개정되기 전의 것) 제9조의6 제4항 제1호 후문에서 전ㆍ현직이사협의체의 구성과 관련하여 “협의체의 총인원수는 해당 학교법인 이사정수의 과반수”로 한다는 문언의 의미, 2. 행정청이 처분절차에서 관계 법령의 절차 규정을 위반하였으나, 처분상대방이나 관계인의 의견진술권이나 방어권 행사에 실질적으로 지장이 초래되었다고 볼 수 없는 특별한 사정이 있는 경우 해당 처분을 취소하여야 하는지 여부(소극)◇
1. 가. 구 사립학교법(2020. 12. 22. 법률 제17659호로 개정되기 전의 것) 제25조의3 제1항은 임시이사가 선임된 학교법인에 대하여 임시이사 선임사유가 해소되었다고 인정할 때에 관할청이 사학분쟁조정위원회(이하 ‘조정위원회’라고 한다)의 심의를 거쳐 정식이사를 선임하도록 규정하고 있다.
구 사립학교법 시행령(2020. 9. 25. 대통령령 제31049호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제9조의6 제4항, 제5항에 의하면, 조정위원회가 정식이사 선임을 심의하려는 경우, 해당 학교법인의 일정한 전․현직 정식이사(이하 합하여 지칭할 때는 ‘종전이사’라 한다)로 구성된 협의체(이하 ‘전․현직이사협의체’라 한다), 해당 학교법인이 설치․경영하는 학교의 교직원 대표기구 및 학생․학부모 대표기구, 개방이사추천위원회, 해당 학교법인, 관할청, 그 밖에 조정위원회가 인정하는 이해관계인 등으로부터 정식이사 후보자 추천의견을 청취하여야 한다. 이 때, 구체적인 의견 제출․청취의 절차 및 방법은 조정위원회가 정하되, 전․현직이사협의체의 구성원 중 해당 학교법인이 설치․경영하는 학교의 운영에 중대한 장애를 야기한 것으로 평가되는 구 사립학교법 시행령 제9조의6 제5항 제1호 각 목에 해당하는 인원(이하 합하여 지칭할 때는 ‘물의인원’이라 한다)이 있는 경우에는 전․현직이사협의체로 하여금 추천하도록 하는 후보자 수가 전체 후보자 수의 과반수 미만이 되도록 하여야 하고, 그 외의 경우에는 전․현직이사협의체로 하여금 추천하도록 하는 후보자 수가 전체 후보자 수의 과반수가 되도록 하여야 한다.
한편 구 사립학교법 시행령 제9조의6 제4항 제1호는, 전․현직이사협의체의 ‘총인원수는 해당 학교법인 이사정수의 과반수’로 하되, ① 해당 학교법인의 현직 정식이사(같은 호 가목), ② 퇴직일이 가장 최근인 해당 학교법인의 전직 정식이사(같은 호 나목)의 순서에 따라 포함하여 구성하고, 현직 정식이사만으로 인원수가 초과되거나 전직 정식이사 중 마지막으로 구성원으로 포함될 사람들의 퇴직일이 동일하여 인원수가 초과되는 경우에는 그 초과된 인원을 포함한 인원수를 협의체의 총인원수로 본다고 규정하고 있다.
나. 위 법령 규정들의 문언과 내용 및 취지 등을 종합하여 보면, ‘협의체의 총인원수를 해당 학교법인 이사정수의 과반수’로 한다는 부분의 의미는, 전․현직이사협의체 구성원 수의 상한이 해당 학교법인 이사정수의 과반수가 된다는 것이지, 생존하고 있는 종전이사가 해당 학교법인 이사정수의 과반수에 달하여야만 전․현직이사협의체를 구성할 수 있다는 것이 아니다. 따라서 사망 등의 사유로 인하여 해당 학교법인의 생존한 종전이사만으로 전․현직이사협의체의 총인원수인 ‘해당 학교법인 이사정수의 과반수’를 충족하지 못하는 경우에도, 조정위원회는 생존하여 있는 종전이사들만으로 전․현직이사협의체를 구성하여 그로부터 후보자 추천에 관한 의견을 청취하여야 한다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다.
1) 구 사립학교법 시행령 제9조의6 제4항, 제5항의 취지는, 교육의 공공성이라는 목표 아래 사립학교 운영의 투명성과 합리성 실현을 위해 별도의 기관으로서 독립성과 전문성을 갖춘 조정위원회가, 임시이사가 선임된 학교법인의 정상화 과정에서 정식이사 선임에 관하여 심의하도록 하되, 그 과정에서 학교법인의 설립목적을 승계하였다고 볼 수 있는 종전이사 측의 의견 제출권을 보장함으로써, 사립학교에서 교육의 자주성 및 자율성을 도모하여 사립학교 설립 및 운영의 자유를 실질적으로 구현할 수 있도록 하기 위함이다.
2) 구 사립학교법 시행령 제9조의6 제4항 제1호 후문은 전․현직이사협의체의 총인원수를 ‘해당 학교법인 이사정수의 과반수’로 한다고 규정하고 있을 뿐, 해당 학교법인의 생존하는 종전이사의 수가 이사정수의 과반수에 이르는 경우에 전․현직이사협의체를 구성한다고 규정하고 있지 아니하다.
해당 규정의 취지와 앞뒤 문맥에 비추어 보면, 구 사립학교법 시행령 제9조의6 제4항 제1호는, 생존하는 종전이사의 수가 많아 해당 학교법인 이사정수의 과반수를 초과하는 경우에, 이들 모두를 협의체에 참여시키는 것은 현실적으로 불가능하거나 심의에 지나친 비효율을 초래할 수 있고 전․현직이사협의체에 참여하려는 종전이사들 사이에 새로운 분쟁을 야기할 수도 있으므로, 전․현직이사협의체의 총인원수, 즉 구성원의 상한을 원칙적으로 해당 학교법인 이사정수의 과반수에 해당하는 숫자로 제한하면서 전․현직이사협의체 구성에 관한 일련의 과정을 규정하고 있을 뿐이지, 생존하는 종전이사의 수가 해당 학교법인 이사정수의 과반수에 미달하는 경우에 대하여 규정하고 있다고 볼 수는 없다.
그러므로 단순히 생존 종전이사의 수가 해당 학교법인 이사정수 과반수에 미지치 못한다는 이유로, 조정위원회가 구 사립학교법 시행령 제9조의6 제4항 제1호 후문을 들어 전․현직이사협의체의 구성 및 그로부터의 의견 청취를 생략하는 것은 허용되지 않는다고 보아야 한다. 구 사립학교법 시행령 제9조의6 제4항 제1호 전문이 전․현직이사협의체로 하여금 조정위원회로부터 인정을 받도록 규정하고 있다고 하더라도 달리 보기는 어렵다.
3) 물의인원이 없다면, 전․현직이사협의체는 정식이사 선임 절차에서 정식이사 전체 후보자 중 과반수 후보자 추천에 관한 의견 제출권을 부여받을 수 있다. 그런데 종전이사 다수가 사망하였다는 등의 우연한 사정이 있다고 하여 그 구성을 생략할 수 있다는 해석은, 사립학교 설립 및 운영의 자유 보장과 사립학교의 공공성 및 공적 개입 필요성의 조화를 통하여 사립학교 분쟁의 해결을 도모하는 조정위원회 및 전․현직이사협의체 제도의 취지에 부합하지 않는다.
종전이사들이 해당 학교법인 이사정수의 과반수만큼 생존하고 있는 경우와 그렇지 않은 경우 사이에 사립학교 정상화의 가능성, 관할청 및 조정위원회의 개입 필요성 및 정도, 향후 정상화의 방향 등에 있어 본질적인 차이가 있다고 보기도 어렵다.
4) 구 사립학교법 시행령 제9조의6 제5항은 전․현직이사협의체 구성원들에게 과반수 정식이사 후보자에 관한 의견 제출권을 부여하기에 부적합한 사유가 있는 경우, 즉 구성원들 중 물의인원이 있는 경우 과반수 미만의 정식이사 후보자만을 추천하도록 규정하고 있다. 또한 조정위원회는 합리적인 범위에서 정식이사 후보자에 대한 의견 제출․청취의 절차 및 방법을 정할 수 있는 재량을 가지고 있고(대법원 2023. 1. 12. 선고 2022두55958 판결 참조), 관할청 역시 구 사립학교법 시행령 제9조의6 제4항 각 호의 여러 주체들이 추천한 사람들 중에서 정식이사를 선택할 수 있는 재량을 가지고 있다.
이에 비추어 보면, 해당 학교법인 이사정수 과반수에 미치지 못하는 종전이사로 하여금 전․현직이사협의체를 구성하여 정식이사 후보자 추천에 관한 의견 제출권을 행사하게 하더라도, 전․현직이사협의체의 후보자 추천권 오․남용으로 인한 문제가 발생할 가능성은 크지 않을 것으로 보인다.
2. 행정청이 처분절차에서 관계 법령의 절차 규정을 위반하여 절차적 정당성이 상실된 경우에는 해당 처분은 위법하고 원칙적으로 취소하여야 한다. 다만 처분상대방이나 관계인의 의견진술권이나 방어권 행사에 실질적으로 지장이 초래되었다고 볼 수 없는 특별한 사정이 있는 경우에는, 절차 규정 위반으로 인하여 처분절차의 절차적 정당성이 상실되었다고 볼 수 없으므로, 해당 처분을 취소할 것은 아니다(대법원 2018. 3. 13. 선고 2016두33339 판결 등 참조).
☞ 원고들은 ○○대학교 등을 운영하여 왔던 학교법인 ○○학원(이하 ‘○○학원’)의 과거 정식이사들임. 피고(교육부장관)는 실태조사에 따른 피고의 시정지시를 ○○학원이 이행하지 아니하여 극심한 학내 소요사태가 계속되는 등 학교법인의 설립목적을 달성할 수 없게 되었다는 등의 이유로 원고들을 포함한 ○○학원 이사 전원의 임원취임 승인을 취소하였고, 그 무렵부터 ○○학원은 임시이사 체재로 운영되었음. 사학분쟁조정위원회는 ○○학원의 정상화를 추진하면서 후보자로 추천을 받은 9명을 정식이사로 선임하는 의결을 하였고, 그에 따라 피고가 위 9명을 ○○학원의 정식이사로 선임하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’)을 하였는데, 그 과정에서 ○○학원의 전ㆍ현직 정식이사가 학교법인 이사정원의 과반수가 되지 않는다는 이유로 원고들을 포함한 전직이사들로 전ㆍ현직이사협의체를 구성하지 않았고, 그들을 단순한 이해관계인으로 보아 정식이사 후보자 추천에 관한 의견을 청취하였음. 이에 원고들이 사학분쟁조정위원회가 정식이사 선임의 의결 과정에서 구 사립학교법 시행령 제9조의6 제4항 제1호에서 정한 전ㆍ현직이사협의체를 구성하지 않았다는 등의 이유를 들어 이 사건 처분에 대한 취소를 청구한 사안임
☞ 원심은, 구 사립학교법 시행령 제9조의6 제4항 제1호에서 규정한 ‘전ㆍ현직이사협의체의 총인원수인 해당 학교법인 이사정수의 과반수’ 부분은 ‘협의체 구성원의 상한’ 규정에 불과하므로, 생존 전ㆍ현직 정식이사 인원이 학교법인 이사정수 과반수에 미치지 못하더라도 구 사립학교법 시행령 제9조의6 제4항 제1호의 전ㆍ현직이사협의체를 구성하여 그로부터 정식이사 후보 추천에 관한 의견을 들어야 하는데, 그와 같은 절차를 거치지 않은 ○○학원 정식이사 선임의결은 위법하고, 이에 근거한 이 사건 처분 역시 절차적 하자가 매우 중대하여 위법하므로 그 처분이 취소되어야 한다고 판단하였음
☞ 대법원은 위와 같은 법리를 설시하면서, 원심이 구 사립학교법 시행령 제9조의6 제4항 제1호에서 규정한 ‘전ㆍ현직이사협의체의 총인원수인 해당 학교법인 이사정수의 과반수’ 부분을 ‘협의체 구성원의 상한’에 관하여 규정한 것이라고 본 것은 타당하나, 원고들은 물의인원에 해당하므로, 그와 같은 절차 규정 위반으로 인하여 원고들의 의견진술권 행사에 실질적으로 지장이 초래되었다고 볼 수 없는 특별한 사정이 있다고 볼 소지가 있다는 이유로, 이와 달리 판단한 원심을 파기·환송함
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