대         법         원

제    2    부

판         결

사       건	2025두31007  임대주택 분양전환 승인 처분 취소

원고, 상고인	○○○ 주식회사

소송대리인 법무법인(유한) 광장

담당변호사 문흥대 외 3인

피고, 피상고인	광양시장

소송대리인 법무법인(유한) 동인

담당변호사 임수정 외 1인

원 심 판 결	광주고등법원 2024. 12. 19. 선고 2024누10460 판결

판 결 선 고	2026. 1. 15.

주       문

상고를 기각한다.

상고비용은 원고가 부담한다.

이       유

상고이유(상고이유서 제출기간이 지난 후에 제출한 서면의 기재는 상고이유를 보충하는 범위에서)를 판단한다.

1. 제1 상고이유에 관하여

원심은, 원고가 이 사건 처분에 관하여 행정절차법이 정한 ‘당사자 등’이 아니어서 행정절차법상 사전통지, 의견제출의 기회 부여, 고지 등의 대상에 해당하지 않고, 원고가 ‘당사자 등’에 해당한다고 하더라도 원고의 의견진술권이나 방어권 행사에 실질적으로 지장이 초래되었다고 볼 수 없는 특별한 사정이 있으므로, 이 사건 처분을 취소하여야 할 정도의 절차적 하자가 없다고 판단하였다.

원심판결 이유를 관련 법리와 적법하게 채택하여 조사한 증거들에 비추어 살펴보면, 원심의 이유 설시에 다소 적절하지 않은 부분이 있으나, 이 사건 처분을 취소하여야 할 정도의 절차적 하자가 없다고 본 원심의 결론은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 절차적 하자에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.

2. 제2 상고이유에 관하여

가. 관련 규정

1) 임대사업자의 부도 등에 따른 우선 분양전환

구 임대주택법(2015. 8. 28. 법률 제13499호 ｢민간임대주택에 관한 특별법｣으로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제21조는 제1항에서 ‘임대사업자가 임대의무기간이 지난 후 주택법 제16조에 따라 사업계획승인을 받아 건설한 공공건설임대주택을 분양전환하는 경우에는 각 호의 어느 하나에 해당하는 임차인에게 우선 분양전환하여야 한다’고,  제2항에서 ‘제1항에도 불구하고 임대사업자의 부도 등[제2조 제7호 (나)목의 경우에는 같은 목에 따른 대통령령으로 정하는 기간에 1년을 더한 기간을 초과하여 이자를 내지 아니한 경우에만 부도 등으로 본다. 이하 이 조에서 같다], 파산, 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우에는 분양전환 당시 해당 임대주택에 거주하는 임차인에게 우선 분양전환할 수 있다’고 규정하고 있다.

이어 제3항에서 ‘제1항 및 제2항에 따라 건설임대주택을 분양전환하고자 하는 경우 임대사업자(국가․지방자치단체․한국토지주택공사 또는 지방공사를 제외한다)는 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장․군수․구청장에게 제출하고, 분양전환에 관한 승인(이하 ’분양전환 승인‘이라 한다)을 신청하여야 한다’고, 제4항 전문에서 ‘시장․군수․구청장은 분양전환 승인 신청을 받은 경우 30일 이내에 승인을 하여야 한다’고, 제5항에서 ‘임대사업자가 제1항에 따른 임대의무기간 경과 후 또는 부도 등, 파산, 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우가 발생한 후 각각 6개월 이상 제3항에 따른 분양전환 승인을 신청하지 아니하는 경우에는 임차인(임차인대표회의가 구성된 경우는 임차인대표회의를 말한다)은 임차인 총수의 3분의 2 이상의 동의를 받아 직접 분양전환 승인을 신청할 수 있다’고 규정하고 있다.

2) 2015년 관련 규정의 체계 변화와 경과 규정의 내용

구 임대주택법이 2015. 8. 28. 법률 제13499호로 전부 개정되면서 2015. 12. 29. 시행된 ｢민간임대주택에 관한 특별법｣(이하 ‘민간임대주택법’이라 한다)은 종전의 구 임대주택법 제21조 등과 같은 분양전환 관련 규정을 두지 않았다. 다만 민간임대주택법 부칙(2015. 8. 28.) 제6조 제2항 제1호는 ‘이 법 시행 당시 ｢공공주택 특별법｣에 따른 공공주택사업자가 아닌 자가 주택도시기금의 자금을 지원받아 공공건설임대주택으로 건설한 주택에 대하여는 종전의 임대주택법 제2조 제2호의2에 따른 공공건설임대주택으로 보아 종전의 규정을 적용한다’고 규정하여, 공공주택사업자가 아닌 자(이하 ‘민간 임대사업자’라 한다)가 건설한 공공건설임대주택에 대하여 종전의 구 임대주택법이 적용되도록 하였다(이하 ‘이 사건 경과규정’이라 한다).

한편 구 ｢공공주택 특별법｣(2015. 8. 28. 법률 제13498호로 개정되어 2015. 12. 29. 시행된 후 2016. 1. 19. 법률 제13805호로 개정되기 전의 것)은 제2조 제1호의2에서 ‘공공건설임대주택이란 제4조에 따른 공공주택사업자가 직접 건설하여 공급하는 공공임대주택을 말한다’고 규정하였고, 이에 따라 민간 임대사업자가 건설한 공공건설임대주택은 구 ｢공공주택 특별법｣이 적용되는 공공건설임대주택에서는 제외되었다.

3) ｢공공주택 특별법｣의 개정과 공공주택사업자가 아닌 자의 공공건설임대주택에 대한 우선 분양전환에 관한 적용례

2020. 12. 22. 법률 제17734호로 개정된 ｢공공주택 특별법｣ 제50조의3은 우선 분양전환자격이 있는 임차인의 요건을 법률에 명시하고(제1항), 임차인의 우선 분양전환권 유무와 관계없이 공공주택사업자가 해당 임대주택을 제3자에게 매각하는 경우에도 임차인에게 통보한 우선 분양전환 가격으로 매각하도록 하였다(제4항).

그리고 그 부칙(2020. 12. 22.) 제6조는 ‘공공주택사업자가 아닌 자의 공공건설임대주택에 대한 우선 분양전환에 관한 적용례’라는 제목 아래 제1항에서 “이 사건 경과규정에도 불구하고 제50조의3 등의 개정 규정은 분양전환이 완료되지 아니한 이 사건 경과규정에 따라 공공건설임대주택으로 보는 주택에 대해서도 적용하고, 이 경우 ‘공공주택사업자’는 ‘임대사업자’로 보고, ‘분양전환’은 ‘임대사업자 외의 자에게 매각하는 것’으로 보며, 제50조의3 제2항 전단 중 ‘임대의무기간이 지난 후’는 ‘종전의 규정에 따라 분양전환 승인을 받은 후’로 본다”고 규정하였다(이하 ‘이 사건 적용례’라 한다). 그런데 위 개정된 ｢공공주택 특별법｣ 제50조의3은 종전 구 임대주택법 제21조에서 규정하고 있던 임대사업자의 ‘부도 등’에 따른 우선 분양전환과 관련하여 별다른 규정을 두고 있지 않다.

나. 이 부분의 쟁점

이 부분의 쟁점은, ｢공공주택 특별법｣ 제50조의3 또는 그 부칙 제6조 제1항이 임대사업자의 ‘부도 등’ 발생에 따른 임차인에 대한 우선 분양전환 및 분양전환 승인과 관련된 명시적 규정을 두고 있지 않음에도, 분양전환 승인권자인 시장․군수․구청장이 구 임대주택법 제21조 제2항, 제4항, 제5항에 근거하여 임차인 또는 임차인대표회의의 신청에 의하여 임대사업자의 ‘부도 등’ 발생에 기초한 분양전환 승인을 할 수 있는지이다.

다. 판단

1) 이 사건 적용례에 따라 이 사건 아파트 중 분양전환이 완료되지 아니한 세대의 분양전환에 관하여 ｢공공주택 특별법｣ 제50조의3의 개정 규정이 적용되게 되었다고 하더라도, 임대사업자에게 구 임대주택법 제21조 제2항, 구 임대주택법 시행령(2015. 12. 28. 대통령령 제26763호 민간임대주택법 시행령으로 전부 개정되기 전의 것) 제3조 제1항에서 정하는 ‘부도 등’이 발생한 경우 분양전환 승인권자인 시장․군수․구청장이 구 임대주택법 제21조 제2항, 제4항, 제5항 등의 규정을 적용하여 임차인 또는 임차인대표회의의 분양전환 승인신청에 대하여 분양전환 승인을 할 수 있다고 해석된다. 그 이유는 다음과 같다.

가) 이 사건 적용례는 문언 자체로 ｢공공주택 특별법｣ 제50조의3에서 규정하고 있지 않은 종전의 구 임대주택법령상 제도가 여전히 존재하고 있음을 전제로 하고 있다. 즉, ｢공공주택 특별법｣ 제50조의3 제2항 전단은 ‘공공주택사업자는 공공건설임대주택의 임대의무기간이 지난 후 해당 주택의 임차인에게 제1항에 따른 우선 분양전환 자격, 우선 분양전환 가격 등 우선 분양전환에 관한 사항을 통보하여야 한다’고 규정하고 있는데, 이 사건 적용례는 위 규정의 ‘임대의무기간이 지난 후’를 ‘종전의 규정에 따라 분양전환 승인을 받은 후’로 본다고 규정하고 있다. 이는 이 사건 적용례의 시행 전후를 막론하고 여전히 구 임대주택법이 적용되고 있던 민간 임대사업자가 건설한 공공건설임대주택에 관하여 구 임대주택법 제21조에 따른 분양전환 승인이 이루어질 수 있음을 전제로 한 것으로 해석된다.

나) 임대사업자의 부도 등에 따른 우선 분양전환 규정이나 이 사건 경과규정, 이 사건 적용례는 모두 민간 임대사업자가 건설한 공공건설임대주택의 임차인을 보호하고 그 임차인과 임대사업자 사이에서 발생할 수 있는 분쟁 예방을 위하여 마련된 것이다. 이와 같이 입법이 이루어진 경위나 그 취지에 비추어 볼 때 이 사건 적용례 중 ｢공공주택 특별법｣ 제50조의3에 관한 부분 역시 종전의 구 임대주택법령상 ‘부도 등’ 발생에 따른 임차인의 우선 분양전환권 및 그와 관련된 분양전환 승인 제도를 폐지하고자 하는 취지라고 보기는 어렵다.

다) ｢공공주택 특별법｣ 제50조의3에서 ‘공공주택사업자의 부도나 파산 등에 따른 우선 분양전환’ 또는 ‘시장 등의 공공주택사업자에 대한 분양전환 승인’을 두고 있지 않은 것은 민간 임대사업자와 달리 국가 등 공공주택사업자의 부도, 파산과 같은 상황을 쉽사리 상정하기 어려운데다가, 시장 등의 분양전환 승인을 통하여 국가 등을 포함하는 공공주택사업자의 분양전환을 통제하는 것이 법령의 체계상 맞지 않기 때문으로 보인다. 그런데 ｢공공주택 특별법｣의 입법 과정에서 불가피하게 과거 민간 임대사업자가 건설한 공공건설임대주택에 대한 규율도 필요하다고 보아 이 사건 적용례가 그에 대해 규율하게 된 것이고 제50조의3이 규율하는 것은 아니다.

따라서 ｢공공주택 특별법｣ 제50조의3에 종전의 구 임대주택법 제21조에 대응하는 규정이 모두 열거되어 있지 않다는 이유만으로 이 사건 적용례에 따라 민간 임대사업자가 건설한 공공건설임대주택에 대한 구 임대주택법 규정의 적용이 모두 배제된다고 해석하기는 어렵다. 오히려 이 사건 경과규정에 따라 그간 적용되고 있던 종전의 구 임대주택법 규정 중 개정된 ｢공공주택 특별법｣ 제50조의3의 내용에 대응하지 않는 부분은 여전히 적용되고 있다고 해석하는 것이 자연스럽다.

2) 원심은 판시와 같은 이유로, 이 사건 적용례 중 ｢공공주택 특별법｣ 제50조의3에 관한 부분이 이 사건 아파트의 우선 분양전환에 관한 구 임대주택법 제21조 제2항의 적용을 배제하고 있는 것으로 볼 수 없다고 판단하였다. 원심의 판단은 앞서 본 법리에 기초한 것으로서 상고이유 주장과 같이 구 임대주택법 제21조에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.

3. 제3 상고이유에 관하여

가. 구 임대주택법 제21조에 의한 분양전환 승인은 ‘해당 임대주택의 임대의무기간 경과(제1항) 또는 임대사업자의 부도 등, 파산, 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우(제2항)와 같은 분양전환 요건을 충족하는지’ 및 ‘분양전환 승인신청서에 기재된 분양전환 가격이 임대주택법령의 규정에 따라 적법하게 산정되었는지’를 심사하여 승인하는 행정처분에 해당한다(대법원 2015. 3. 26. 선고 2012두20304 판결, 대법원 2020. 7. 23. 선고 2015두48129 판결 참조).

구 임대주택법 제21조 제1항에서 정한 ‘임대의무기간 경과’에 기초한 분양전환 승인과 구 임대주택법 제21조 제2항에서 정한 임대사업자의 ‘부도 등’ 발생에 기초한 분양전환 승인은 그 법령상 근거와 요건, 우선 분양전환의 대상이 되는 임차인의 범위 등에서 서로 구별된다. 더구나 임대의무기간이 경과하여 임대사업자 또는 임차인의 신청에 따라 구 임대주택법 제21조 제1항에 기초한 분양전환 승인이 이루어진 이후라고 하더라도, 임대사업자에게 ‘부도 등’의 사유가 발생한 경우 임차인의 주거 불안과 보증금 회수 곤란 등의 위험성을 방지할 필요성도 여전히 존재한다.

따라서 같은 임대주택에 대하여 구 임대주택법 제21조 제1항에 기초한 분양전환 승인이 이미 있었다고 하더라도, 해당 임대사업자에 대하여 구 임대주택법 제21조 제2항이 규정한 사유가 발생하였다면 재차 이를 요건으로 하는 분양전환 승인을 하는 것이 가능하다고 보아야 한다.

나. 원심은 판시와 같은 이유로, 이 사건 아파트에 관하여 구 임대주택법 제21조 제1항에 기초한 분양전환 승인이 있는 경우에도 분양전환 승인권자인 피고는 여전히 구 임대주택법 제21조 제2항에 기초한 이 사건 처분을 할 수 있다고 판단하였다. 원심의 판단은 위 법리에 기초한 것으로서 상고이유 주장과 같이 구 임대주택법 제21조 및 분양전환 승인에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.

4. 제4 상고이유에 관하여

원심은 판시와 같은 이유로, 원고가 1년 6개월을 초과하여 이 사건 융자금에 대한 이자를 내지 아니하여 구 임대주택법 제21조 제2항에서 규정한 임대사업자의 ‘부도 등’이 발생하였다고 판단하였다.

원심판결 이유를 관련 법리와 적법하게 채택하여 조사한 증거들에 비추어 살펴보면, 이러한 원심의 판단에 상고이유 주장과 같이 논리와 경험의 법칙을 위반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나거나 구 임대주택법 제21조 제2항의 ‘부도 등’에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.

5. 제5 상고이유에 관하여

가. 구 임대주택법 제21조의 분양전환 승인이 해당 임대주택에 관하여 우선 분양전환권 있는 임차인의 존재 여부 또는 임차인의 우선 분양전환권 포기 여부를 심사하여 해당 임대주택을 임차인에게 우선 분양전환할 것인지 아니면 제3자에게 매각할 것인지까지 승인하는 것은 아니다(대법원 2015. 3. 26. 선고 2012두20304 판결 참조).

나. 원심은 이 사건 처분의 대상이 된 이 사건 아파트 각 세대의 임차인 중 일부가 구 임대주택법 제21조 제2항에 해당하는 임차인이 아니라고 하여 이 사건 처분이 위법하게 되는 것은 아니라고 판단하였다. 원심판결 이유를 위 법리와 적법하게 채택하여 조사한 증거들에 비추어 살펴보면, 이러한 원심의 판단에 상고이유 주장과 같이 필요한 심리를 다하지 않은 채 구 임대주택법상 분양전환 승인에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.

6. 결론

그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

재판장 대법관	박영재

대법관	오경미

주 심 대법관	권영준

대법관	엄상필