대         법         원

제    3    부

판         결

사       건	2024두66167  손실보상금

원고, 피상고인	원고

소송대리인 변호사 박진우

피고, 상고인	서울특별시

소송대리인 법무법인 정세

담당변호사 박경홍 외 1인

원 심 판 결	서울고등법원 2024. 11. 20. 선고 2023누53449 판결

판 결 선 고	2025. 11. 20.

주       문

원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.

이       유

상고이유를 판단한다.

1. 사안의 개요

원심판결 이유와 원심이 적법하게 조사하여 채택한 증거 등에 의하면, 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

가. 소외 1은 1911. 6. 30. 경기 광주군 (주소 생략) 전 1,486평(이하 ‘이 사건 분할 전 토지’라 한다)을 사정받았다.

나. 소외 2, 소외 3, 소외 4, 소외 5, 소외 6은 1971. 6. 8. 이 사건 분할 전 토지에 관하여 소유권보존등기를 마쳤고, 소외 7은 1974. 2. 2. 이 사건 분할 전 토지에 관하여 매매를 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳤다.

다. 이 사건 분할 전 토지는 1975. 3. 14. 서울 성동구 삼전동(현재 행정구역을 기준으로 서울 송파구 삼전동이다) (지번 1 생략) 하천 1,405평(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)과 같은 동 (지번 2 생략) 하천 81평으로 분할되었는데, 이 사건 토지는 구 하천법(1971. 1. 19. 법률 제2292호로 개정된 것, 이하 ‘1971년 하천법’이라 한다)이 시행된 1971. 7. 20. 또는 늦어도 1975년경 하천구역으로 편입되어 국유가 되었다.

라. 소외 7은 1986. 8.경 구 하천법(1984. 12. 31. 법률 제3782호로 개정된 것, 이하 ‘1984년 하천법'이라 한다) 부칙 제2조 제1항, 제4항, ｢구 법률 제3782호 하천법 중 개정법률 부칙 제2조의 규정에 따른 하천 편입토지의 보상에 관한 규정｣(1989. 8. 18. 대통령령 제12781호로 개정되기 전의 것, 이하 ’구 하천보상규정‘이라 한다) 제5조에 근거하여 피고에게 이 사건 토지의 하천구역 편입에 따른 손실보상금을 청구하였다.

마. 피고는 1989년경 소외 7에게 이 사건 토지의 하천편입에 따른 손실보상금으로 44,127,500원을 지급하였다.

2. 제1상고이유에 대하여

원심은 판시와 같은 이유를 들어, 이 사건 분할 전 토지를 사정받은 소외 1과 원고의 선대인 소외 1이 동일인이라고 인정한 다음, 원고의 선대인 소외 1이 이 사건 분할 전 토지를 사정받았음이 밝혀진 이상 이 사건 분할 전 토지에 관한 소외 2 외 4명의 소유권보존등기의 추정력이 깨어지고, 나아가 소외 2 외 4명이 이 사건 분할 전 토지를 승계취득하였다고 인정할 증거가 없다고 보아, 이 사건 분할 전 토지에 관한 소외 2 외 4명의 소유권보존등기 및 그에 터잡은 소외 7의 소유권이전등기는 모두 원인무효이므로, 이 사건 토지의 하천구역 편입 당시 소유자는 원고의 선대인 소외 1의 상속인들이고, 이들에게 ｢하천편입토지 보상 등에 관한 특별조치법｣(이하 ‘하천편입토지보상법’이라 한다) 제2조에 따른 이 사건 토지에 대한 손실보상청구권이 귀속된다고 판단하였다.

관련 법리 및 적법하게 채택한 증거들에 비추어 살펴보면, 원심판단에 상고이유 주장과 같이 사정받은 토지의 소유권 귀속에 관한 채증법칙 위반, 법리오해, 심리미진 등으로 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.

3. 제2상고이유에 대하여

가. 관련 규정의 내용 및 이 사건의 쟁점

1) 하천편입토지보상법 제2조 제2호에 따르면, 1971년 하천법 시행일부터 1984년 하천법 시행일까지(이하 ‘1971년 하천법 시행기간’이라 한다) 사이에, 토지가 1984년 하천법 제2조 제1항 제2호 가목에 해당하게 되어 하천구역으로 편입되었으나 소멸시효의 완성으로 손실보상을 받지 못한 경우, 시ㆍ도지사가 그 손실을 보상하여야 한다.

하천편입토지보상법은 제5조에서 “시ㆍ도지사는 제2조에 따른 보상 대상 토지 중 보상을 청구하지 아니한 토지에 대해서는 하천별로 작성된 편입토지조서에 등재된 토지소유자 및 이해관계인에게 매년 3월 말까지 대통령령으로 정하는 바에 따라 보상청구절차를 문서로 통지하여야 한다. 다만, 통지받을 자가 분명하지 아니하거나 통지받을 자의 주소ㆍ거소, 그 밖에 통지할 장소를 알 수 없는 때에는 주요 일간신문에 이를 공고하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 그리고 제6조 제1항에서 “제2조에 따른 보상에 대한 평가는 제5조에 따라 보상청구절차를 통지 또는 공고한 날의 가격을 기준으로 하되, 편입당시의 지목 및 토지이용상황, 해당 토지에 대한 공법상의 제한, 현재의 토지이용상황 및 유사한 인근 토지의 정상가격 등을 고려하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

이와 같이 하천편입토지보상법은 제5조에 따라 보상청구절차를 통지 또는 공고한 경우의 보상평가 기준시점을 그 통지 또는 공고일로 규정하면서도, 보상청구절차의 통지 또는 공고가 이루어지지 않은 경우의 보상평가 기준시점에 관해서는 별도의 규정을 두고 있지 않다.

2) 이 사건의 쟁점은 피고가 1984년 하천법에 따라 1971년 하천법 시행기간 중 하천구역에 편입된 이 사건 토지에 관하여 그 진정한 소유자가 아닌 등기부상 소유명의자를 보상대상자로 보아 등기부상 소유명의자에게 하천구역 편입에 따른 손실보상금을 모두 지급하였으나, 하천편입토지보상법 시행 이후에 진정한 소유자 등 진정한 손실보상청구권자가 피고에게 해당 토지에 대한 손실보상금을 청구함에 따라 피고가 다시 이를 지급하여야 하는 경우 언제의 가격을 기준으로 손실보상금을 평가할지이다.

나. 대법원의 판단

1) 시ㆍ도지사가 하천편입토지보상법에 따른 보상청구절차의 통지 또는 공고를 하지 않는 등 보상절차를 진행하지 아니함에 따라 손실보상청구권자가 직접 시ㆍ도지사를 상대로 행정소송을 제기한 경우에는 보상을 위한 감정평가 당시 가격을 기준으로 보상액을 산정하는 것이 원칙이다. 그러나 하천에 편입된 토지의 경우 그 이용상황이나 해당 토지에 대한 공법상 제한 등에 비추어 가격의 변화가 크지 않은 것이 일반적이라고 할 것이므로 하천편입토지보상법 시행일 이후의 시점을 기준으로 보상액을 산정하더라도, 특별한 사정이 없는 한 위법하다고 볼 것은 아니다(대법원 2011. 11. 10. 선고 2011두16636 판결 참조).

그런데 국가나 지방자치단체가 2009. 3. 25. 법률 제9543호로 제정된 하천편입토지보상법의 시행일인 2009. 6. 26. 이전에, 과실 없이 하천구역 편입 당시의 등기부상 소유명의자가 진정한 소유자가 아님을 알지 못해 등기부상 소유명의자를 보상대상자로 보아 감정평가를 거쳐 그 등기부상 소유명의자에게 손실보상금을 지급하였고, 이에 따라 하천편입토지보상법의 시행에도 불구하고 보상청구절차의 통지 또는 공고를 하지 못한 경우에는, 이후 진정한 손실보상청구권자가 하천편입토지보상법 제2조에 따라 손실보상금의 지급을 청구하더라도 그 등기부상 소유명의자를 보상대상자로 하여 이루어진 감정평가 당시의 가격을 기준으로 보상액을 산정하여야 하고, 감정평가 시점을 알 수 없는 등 특별한 사정이 있는 경우에는 그 등기부상 소유명의자에게 보상금을 지급한 날 등 보상시점 무렵의 가격을 기준으로 할 수 있다. 구체적인 이유는 다음과 같다.

가) 구 하천구역편입토지 보상에 관한 특별조치법(2009. 3. 25. 법률 제9543호 하천편입토지 보상법 부칙 제2조로 폐지) 제6조는 보상에 대한 평가는 평가 당시의 가격을 기준으로 한다고 규정함으로써 하천구역에 편입될 당시의 가격을 기준으로 하지 않고 있었다. 위 제6조는 1984년 하천법 부칙 제2조 제4항에 근거하여 제정된 구 하천보상규정 제10조를 그대로 옮겨 놓은 것이다. 구 하천보상규정 제10조는, 하천구역에 편입되어 국유로 될 당시에는 보상에 관한 아무런 규정을 두지 않았다가, 국유화된 때로부터 10년이 훨씬 지난 시기에 이르러서야 비로소 손실보상에 관한 규정을 마련하면서, 그동안 보상규정을 두지 않았던 반성적 고려에서 실제로 평가ㆍ보상할 수 있게 된 시기의 가격을 기준으로 보상할 것을 규정한 것이다(대법원 2006. 3. 10. 선고 2003다15013 판결 참조).

하천편입토지보상법은 소멸시효 완성 등으로 종전 법률에 따라 보상을 받지 못한 하천편입 토지 소유자들에 대한 보상청구기간을 연장하면서도, 보상에 대한 평가는 평가 당시의 가격이 아닌 보상청구절차를 통지 또는 공고한 날을 기준으로 하도록 규정하였다. 그 취지는 보상을 받지 못한 하천편입 토지 소유자를 구제하면서도, 평가 당시의 가격을 기준으로 손실보상금을 평가하는 경우, 개별 손실보상청구권자의 보상청구 시점이나 시ㆍ도지사의 평가 시점에 따라 손실보상금이 장기간에 걸쳐 매우 달라지는 결과가 발생되는 등의 문제가 있어, 이를 해결하고자 실제 보상청구 및 그에 따른 보상평가에 앞선 보상절차의 개시시점으로 볼 수 있는 보상청구절차의 통지 또는 공고 시점을 보상평가의 기준시점으로 객관화함으로써, 보상금액에 대한 예측가능성을 제고하고자 하는 것이다.

그런데 1984년 하천법이 시행되어 실제로 하천구역 편입에 따른 손실보상금을 평가ㆍ보상할 수 있게 된 이후로서, 제정 하천편입토지보상법 시행일 이전에 하천구역 편입 당시의 등기부상 소유명의자가 보상청구를 함에 따라 시ㆍ도지사가 해당 토지에 대한 보상평가를 한 경우에는, 비록 그 보상청구가 진정한 권리자에 의한 것이 아니라고 하더라도 보상절차가 개시되었던 것과 다름이 없으므로, 그 시점 무렵을 보상평가의 기준시점으로 보아야 한다. 이러한 경우에도 제정 하천편입토지보상법 시행일 이후의 시점을 기준으로 보상평가를 하여야 한다고 해석하는 것은, 손실보상금이 장기간에 걸쳐 매우 달라지는 결과를 초래하는 것이어서, 앞서 본 하천편입토지보상법의 입법취지에 부합하지 않는다.

나) 　하천편입토지보상법은 제5조에서 시ㆍ도지사가 보상 대상 토지 중 보상을 청구하지 아니한 토지에 한정하여 편입토지조서에 등재된 토지소유자 및 이해관계인에게 보상청구절차를 통지 또는 공고하도록 정하면서, 제6조에서 제5조에 따라 통지 또는 공고한 날을 보상평가의 기준시점으로 정하고 있다. 이는 보상 대상 토지에 관한 보상청구가 없었고 시ㆍ도지사의 보상청구절차에 관한 통지나 공고를 기대할 수 있음을 전제하고 있다.

그런데 하천편입토지보상법 시행 이전에 하천구역 편입 당시의 진정한 소유자가 아닌 등기부상 소유명의자가 보상청구를 함에 따라 시ㆍ도지사가 과실 없이 등기부상 소유명의자를 보상대상자로 보아 해당 토지에 대한 보상평가를 하고 손실보상금까지 지급한 경우에는, 시ㆍ도지사의 보상청구절차에 관한 통지나 공고가 이루어질 것을 기대하기 어렵다. 그러므로 이러한 경우에도 제정 하천편입토지보상법 시행일 이후를 보상평가의 기준시점으로 인정하는 것은 하천편입토지보상법이 예정한 범위를 벗어난다.

다) 1984년 하천법 부칙 제2조 제4항의 위임에 따른 구 하천보상규정은, 제4조 및 제5조에서 시장ㆍ군수 또는 구청장이 편입토지조서를 작성하거나 부동산등기부등본 등 토지소유자임을 증명하는 서류를 첨부하여 보상청구를 한 토지소유자로부터 보상청구서를 받은 경우에는, 그 내용을 이해관계인 등에게 통지하되 통지를 받을 자가 분명하지 않은 경우 등에는 통지를 하지 않을 수 있고, 14일 이상 당해 지역의 시ㆍ군ㆍ구ㆍ읍ㆍ면 및 동의 게시판에 공고하도록 하는 등 이해관계인 등이 공고기간 중 의견을 제출할 수 있도록 하여야 한다고 규정하고, 제9조에서 보상금액의 산정은 2건 이상 감정평가액의 산술평균치를 기준으로 하도록 규정하고 있었다. 그러므로 하천구역 편입 당시의 등기부상 소유명의자가 보상청구를 한 경우, 등기부상 소유명의자가 진정한 소유자가 아니라고 하더라도, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 위와 같은 공고로써 진정한 소유자로 하여금 의견을 제출할 수 있는 기회를 주는 것으로 족하다.

이에 비추어 보면, 구 하천보상규정 제5조에 따라 보상청구를 한 하천구역 편입 당시의 등기부상 소유명의자가 진정한 소유자가 아님을 알 수 없는 상황에서 위 규정에 따라 공고가 이루어진 경우에는, 보상청구 등 일체의 보상절차가 전혀 이루어지지 않은 경우와 달리, 진정한 소유자에게 의견을 제출할 수 있는 기회가 부여되었다고 평가할 수 있으므로, 후속 절차로 이루어진 감정평가 등 등기부상 소유명의자에 대한 보상절차 당시를 기준으로 진정한 소유자에 대한 보상평가를 하는 것이 불합리하다고 보기 어렵다.

2) 원심이 적법하게 채택하여 조사한 증거 등에 의하면, 피고는 1989년경 소외 7에게 손실보상금으로 44,127,500원을 지급하는 과정에서, 과실 없이 소외 7이 진정한 소유자가 아님을 알지 못해 소외 7을 보상대상자로 보아 감정평가를 거쳐 관계 법령에 따라 손실보상금을 지급하였다. 이에 따라 피고는 하천편입토지보상법의 시행 이후 이 사건 토지에 관하여 보상청구절차의 통지 또는 공고를 하지는 않았지만, 그 손실보상금 지급 전 이 사건 토지의 이해관계인 등에 대한 통지 또는 공고를 통해 진정한 소유자로 하여금 의견제출의 기회는 주었다고 할 수 있다. 따라서 피고가 이 사건 토지의  하천구역 편입 당시 진정한 소유자인 소외 1의 상속인이자 다른 상속인들로부터 손실보상청구권을 양수한 원고에 대한 손실보상금을 산정할 때는, 소외 7을 보상대상자로 하여 이루어진 종전 감정평가 당시 등의 가격을 기준으로 평가해야 한다고 볼 소지가 있다.

그런데도 원심은 위와 같이 소외 7을 보상대상자로 하여 이루어진 감정평가 당시 등의 가격을 기준으로 원고에 대한 손실보상금을 평가해야 할 사정 등에 관하여 심리하지 아니한 채, 보상평가 기준시점을 제1심 감정인의 감정평가 시점인 2022. 11. 7.로 한 제1심 감정인의 감정평가액을 기초로 이 사건 토지에 대한 손실보상금을 산정하였다. 이러한 원심 판단에는 하천편입토지보상법에 따른 손실보상금의 보상평가 기준시점 등에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 아니함으로써 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 이 점을 지적하는 피고의 상고이유 주장은 이유 있다.

4. 결론

나머지 상고이유에 관한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리․판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

재판장 대법관	노경필

주 심 대법관	이흥구

대법관	오석준

대법관	이숙연