대법원 2015. 8. 27. 선고 중요판결 요지

민    사

2013다203833   배당이의   (다)   상고기각

◇민사집행법에 따른 압류 및 추심명령과 체납처분에 의한 압류가 경합한 후 제3채무자가 민사집행절차에서 압류 및 추심명령을 받은 채권자의 추심청구에 응하거나 민사집행법 제248조 제1항에 따른 집행공탁을 한 경우에 체납처분에 의한 압류채권자가 민사집행법 제247조에 의한 배당요구를 따로 하지 않았다고 하더라도 배당절차에 참가할 수 있는지(적극)◇

현행법상 체납처분절차와 민사집행절차는 별개의 절차이고 두 절차 상호간의 관계를 조정하는 법률의 규정이 없어 한쪽의 절차가 다른 쪽의 절차에 간섭할 수 없으므로, 체납처분에 의하여 압류된 채권에 대하여도 민사집행법에 따라 압류 및 추심명령을 할 수 있고, 그 반대로 민사집행법에 따른 압류 및 추심명령의 대상이 된 채권에 대하여도 체납처분에 의한 압류를 할 수 있다.

이처럼 민사집행법에 따른 압류 및 추심명령과 체납처분에 의한 압류가 경합하는 경우에 제3채무자는 민사집행절차에서 압류 및 추심명령을 받은 채권자와 체납처분에 의한 압류채권자 중 어느 한쪽의 청구에 응하여 그에게 채무를 변제하고 그 변제 부분에 대한 채무의 소멸을 주장할 수 있으며, 또한 민사집행법 제248조 제1항에 따른 집행공탁을 하여 면책될 수도 있다(대법원 2007. 9. 6. 선고 2007다29591 판결, 대법원 2015. 7. 9. 선고 2013다60982 판결 참조).

한편 체납처분에 의한 압류는, 비록 그 자체만을 이유로 집행공탁을 할 수 있는 민사집행법 제248조 제1항의 ‘압류’에는 포함되지 않지만(대법원 2007. 4. 12. 선고 2004다20326 판결 참조), 제3채무자에게 채무자에 대한 지급을 금지하고 채무자에게 채권의 처분과 영수를 금지하는 효력을 가지는 것으로서 민사집행절차에서 압류명령을 받은 채권자의 전속적인 만족을 배제하고 배당절차를 거쳐야만 하게 하는 민사집행법 제229조 제5항의 ‘다른 채권자의 압류’나 민사집행법 제236조 제2항의 ‘다른 압류’에는 해당한다.

그런데 민사집행법에 따른 압류 및 추심명령과 체납처분에 의한 압류가 경합한 후 제3채무자가 민사집행절차에서 압류 및 추심명령을 받은 채권자의 추심청구에 응하거나 민사집행법 제248조 제1항에 따른 집행공탁을 하게 되면, 그 피압류채권은 소멸하게 되고 이러한 효력은 민사집행절차에서 압류 및 추심명령을 받은 채권자에 대하여는 물론 체납처분에 의한 압류채권자에 대하여도 미치므로, 민사집행법에 따른 압류 및 추심명령과 함께 체납처분에 의한 압류도 그 목적을 달성하여 효력을 상실하는 것으로 보아야 한다.

따라서 민사집행절차에서 압류 및 추심명령을 받은 채권자뿐만 아니라 체납처분에 의한 압류채권자의 지위도 민사집행법상의 배당절차에서 배당을 받을 채권자의 지위로 전환된다고 할 것이어서, 체납처분에 의한 압류채권자가 공탁사유신고 시나 추심신고 시까지 민사집행법 제247조에 의한 배당요구를 따로 하지 않았다고 하더라도 그 배당절차에 참가할 수 있다(대법원 2015. 4. 23. 선고 2013다207774 판결 참조).

특    별

2012두7950   토지보상금증액   (다)   파기환송(일부)

◇1. 1995. 1. 7. 이전에 이미 공공사업 시행지구에 편입되고 불법으로 형질변경이 된 토지에 대하여는 현실적인 이용상황에 따라 평가하여야 하는지 여부(원칙적 적극), 2. 어느 수용대상 토지에 관하여 특정 시점에서 용도지역 등의 지정 또는 변경을 하지 않은 것이 특정 공익사업의 시행을 위한 것일 경우 이는 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하는 제한에 해당하는지 여부(적극) 및 그 해당 여부를 판단하는 방법(=특정 공익사업에 제공된다는 사정을 배제할 경우 용도지역 등의 지정 또는 변경을 하지 않은 행위가 계획재량권의 일탈․남용에 해당함이 객관적으로 명백한지 여부)◇

1. 구 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제70조 제2항은 “토지에 대한 보상액은 원칙적으로 가격시점에 있어서의 현실적인 이용상황과 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 고려하여 산정하되, 일시적인 이용상황 등은 이를 고려하지 아니한다.”고 규정하고 있고, 그 구체적인 보상액 산정 및 평가방법을 국토해양부령으로 정하도록 한 법 제70조 제6항의 위임을 받은 구 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙｣(2012. 1. 2. 국토해양부령 제427호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법 시행규칙’이라 한다) 제24조는 “관계 법령에 의하여 허가를 받거나 신고를 하고 형질변경을 하여야 하는 토지를 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 형질변경한 토지(이하 ‘불법형질변경토지’라 한다)에 대하여는 토지가 형질변경될 당시의 이용상황을 상정하여 평가한다.”고 규정하고 있다. 이에 의하면 토지에 대한 보상액은 현실적인 이용상황에 따라 산정함이 원칙이므로, 수용대상 토지의 이용상황이 일시적이라거나 불법형질변경토지라는 이유로 본래의 이용상황 또는 형질변경 당시의 이용상황에 의하여 보상액을 산정하기 위해서는 그와 같은 예외적인 보상액 산정방법의 적용을 주장하는 쪽에서 수용대상 토지가 불법형질변경토지임을 증명하여야 한다(대법원 2012. 4. 26. 선고 2011두2521 판결 등 참조).

그런데 위와 같이 불법형질변경의 경우 형질변경 당시의 현황으로 평가한다는 취지의 규정은 1995. 1. 7. 구 ｢공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법 시행규칙｣(2002. 12. 31. 건설교통부령 제344호 법 시행규칙 부칙 제2조로 폐지)이 건설교통부령 제3호로 개정되면서 제6조 제6항에 최초로 신설되었는데, 그 부칙 제4항에서 위 시행규칙 시행 이전에 공공사업 시행지구에 편입된 경우에는 종전의 규정에 의하도록 하는 경과규정을 두었고, 법 시행규칙 부칙(2002. 12. 31.) 제6조도 1995. 1. 7. 당시 공익사업 시행지구에 편입된 불법형질변경토지에 대하여는 제24조의 규정에 불구하고 이를 현실적인 이용상황에 따라 보상하여야 한다고 규정하고 있으므로, 1995. 1. 7. 이전에 이미 도시계획시설의 부지로 결정․고시되는 등 공공사업 시행지구에 편입되고 불법으로 형질변경이 된 토지에 대하여는 형질변경이 될 당시의 토지이용상황을 상정하여 평가하도록 규정한 위 시행규칙 제6조 제6항 또는 법 시행규칙 제24조를 적용할 수 없고, 일시적인 이용상황이 아닌 한 현실적인 이용상황에 따라 평가하여야 한다(대법원 2008. 5. 15. 선고 2006두16007, 16014 판결 등 참조).

2. 법 제70조 제6항의 위임을 받은 법 시행규칙 제23조 제1항은 “공법상 제한을 받는 토지에 대하여는 제한받는 상태대로 평가한다. 다만 그 공법상 제한이 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 가하여진 경우에는 제한이 없는 상태를 상정하여 평가한다.”고 규정하고 있고, 제2항은 “당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 용도지역 또는 용도지구 등이 변경된 토지에 대하여는 변경되기 전의 용도지역 또는 용도지구 등을 기준으로 평가한다.”고 규정하고 있다. 따라서 공법상 제한을 받는 토지에 대한 보상액을 산정할 때에 해당 공법상 제한이 용도지역․지구․구역(이하 ‘용도지역 등’이라 한다)의 지정 또는 변경과 같이 그 자체로 제한목적이 달성되는 일반적 계획제한으로서 구체적 도시계획사업과 직접 관련되지 아니한 경우에는 그러한 제한을 받는 상태 그대로 평가하여야 하지만, 도로․공원 등 특정 도시계획시설의 설치를 위한 계획결정과 같이 구체적 사업이 따르는 개별적 계획제한이거나 일반적 계획제한에 해당하는 용도지역 등의 지정 또는 변경에 따른 제한이더라도 그 용도지역 등의 지정 또는 변경이 특정 공익사업의 시행을 위한 것일 때에는 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하는 제한으로 보아 위 제한을 받지 아니하는 상태를 상정하여 평가하여야 한다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2012두1020 판결 등 참조). 한편, 이와 같은 법 시행규칙 제23조 제1항 단서와 제2항은 모두 당해 공공사업의 영향을 배제하여 정당한 보상을 실현하려는 데 그 입법취지가 있다(대법원 2007. 7. 12. 선고 2006두11507 판결 참조).

그리고 용도지역 등의 지정 또는 변경행위는 전문적․기술적 판단에 기초하여 행하여지는 일종의 행정계획으로서 재량행위라 할 것이지만, 행정주체가 가지는 이와 같은 계획재량은 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교․교량하여야 하고 그 비교․교량은 비례의 원칙에 적합하도록 하여야 하는 것이므로, 만약 행정주체가 행정계획을 입안․결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하였거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 중요한 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 그것이 비례의 원칙에 어긋나게 된 경우에는 그 행정계획결정은 재량권을 일탈․남용한 것으로 위법하다(대법원 2005. 3. 10. 선고 2002두5474 판결, 대법원 2012. 5. 10. 선고 2011두31093 판결 등 참조).

이상과 같은 법 시행규칙 제23조 제1항, 제2항의 규정 내용, 상호 관계와 그 입법 취지, 용도지역 등의 지정 또는 변경행위의 법적 성질과 그 사법심사의 범위, 용도지역 등이 토지의 가격형성에 미치는 영향의 중대성 및 공익사업을 위하여 취득하는 토지에 대한 보상액 산정을 위하여 토지가격을 평가할 때 일반적 계획제한에 해당하는 용도지역 등의 지정 또는 변경이라도 특정 공익사업의 시행을 위한 것이라면 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하는 제한이라고 보아야 하는 점 등을 종합적으로 고려하면, 어느 수용대상 토지에 관하여 특정 시점에서 용도지역 등의 지정 또는 변경을 하지 않은 것이 특정 공익사업의 시행을 위한 것일 경우 이는 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하는 제한이라고 보아 그 용도지역 등의 지정 또는 변경이 이루어진 상태를 상정하여 토지가격을 평가하여야 한다. 여기에서 특정 공익사업의 시행을 위하여 용도지역 등의 지정 또는 변경을 하지 않았다고 볼 수 있으려면, 그 토지가 특정 공익사업에 제공된다는 사정을 배제할 경우 용도지역 등의 지정 또는 변경을 하지 않은 행위가 계획재량권의 일탈․남용에 해당함이 객관적으로 명백하여야만 할 것이다.

이 사건 토지 중 일부인 ‘병합 전 산 55-1 토지와 산 56-1 토지’ 부분에 대하여 공원용지로 지정되었다는 사정을 배제한 상태에서 판단할 때 피고보조참가인 서울특별시가 2003. 10. 20.경 일반주거지역 종세분화 조치 당시 이 부분 토지를 제3종 일반주거지역으로 분류․지정하지 아니한 것이 객관적으로 명백하게 계획재량권의 일탈․남용에 해당한다는 점이 분명하지 아니하다고 판단하여, 이와 달리 이 사건 토지가 당해 공익사업에 따라 공원용지로 지정되지 않았더라면 ‘병합 전 산 55-1 토지와 산 56-1 토지’ 부분은 가격시점 당시 제3종 일반주거지역으로 분류되어 상업용 부지로 이용되었을 것이라는 점에 대한 고도의 개연성이 인정되므로 위 토지 부분에 대하여는 그 용도지역이 제3종 일반주거지역으로서 상업용 부지로 이용되는 것을 전제로 하여 손실보상액을 산정하여야 한다고 판단한 원심판결에 법 제70조 제2항, 법 시행규칙 제23조에 관한 법리 등을 오해하여 필요한 심리를 다하지 아니한 위법이 있다고 본 사안

2013두1560   건축신고반려처분취소   (자)   파기환송

◇민원사무처리에 관한 법률 및 시행령이 정한 민원조정위원회 개최에 관하여 원고에 대한 통지절차 없이 개최․심의된 후 이루어진 건축신고반려처분에 절차상 위법이 있는지 여부(소극)◇

민원인이 행정기관에 처분 등 특정한 행위를 요구함에 대하여 민원사무처리법령에서 민원조정위원회를 개최하도록 하고 민원인에게 그 회의일정 등을 사전통지하도록 정한 주된 취지 역시 민원인의 불편과 부담 경감에 있다고 해석될 수 있고, 행정청이 침해적 행정처분을 하는 경우에 그 침해되는 권익을 보호하기 위하여 당사자에게 사전통지를 하고 의견제출의 기회를 주도록 정한 행정절차법상의 행정절차와는 그 입법 목적이나 취지가 다르다. 그리고 스스로 민원사항을 신청하는 민원인으로서는, 그 신청을 하면서 행정기관에 자료를 제출하고 의견을 제출할 수 있는 기회를 가질 뿐 아니라, 민원사무 처리과정을 확인하고 민원조정위원회 개최 전에도 의견을 제출할 수 있다.

위와 같은 사정들을 종합하여 볼 때, 민원사무를 처리하는 행정기관이 민원 1회방문 처리제를 시행하는 절차의 일환으로서 민원사항의 심의․조정 등을 위한 민원조정위원회를 개최하면서 민원인에게 그 회의일정 등을 사전에 통지하지 아니하였다 하더라도, 이러한 사정만으로 곧바로 그 민원사항에 대한 행정기관의 장의 거부처분에 취소사유에 이를 정도의 흠이 존재한다고 보기는 어렵다. 다만 행정기관의 장의 거부처분이 재량행위인 경우에, 위와 같은 사전통지의 흠결로 민원인에게 의견진술의 기회를 주지 아니한 결과 민원조정위원회의 심의과정에서 그 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락하는 등 재량권의 불행사 또는 해태로 볼 수 있는 구체적 사정이 있다면, 그 거부처분은 재량권을 일탈․남용한 것으로서 위법하다고 평가할 수 있을 것이다.

원심이, 그 신고가 수리되면 국토의 계획 및 이용에 관한 법률상의 개발행위허가 및 산지관리법상의 산지전용허가를 받은 것으로 의제되는 복합민원인 원고의 건축신고의 수리 여부를 심의하기 위하여 피고가 민원사무처리법 제24조 제3항 제4호, 시행령 제37조 제1항 제7호 등에 따라 민원조정위원회를 개최하였으나 원고에게 미리 민원조정위원회의 회의일정 등을 통지하지 아니하여 원고의 참석 없이 민원조정위원회의 심의가 이루어지고, 그 후 피고가 원고에 대하여 개발행위허가 및 산지전용협의의 요건이 충족되지 않았음을 처분사유로 들어 건축신고 반려처분을 한 사실 등을 인정한 다음, 위 건축신고 반려처분에는 그 수리 여부의 심의를 위한 민원조정위원회를 개최하면서 민원인인 원고에 대한 회의일정 등을 통지하지 아니함으로써 취소사유에 해당하는 절차상의 흠이 있다고 판단하였는데, 이를 파기한 사안

2013두12652   양도소득세등부과처분   (아)   파기환송

◇주식 양도인이 투자자인 양수인에게 주식을 양도하면서 투자금 회수 및 투자수익 보장을 약정한 경우 주식을 환매하는 방법으로 투자금 및 투자수익금 지급의무를 이행하면 양도소득세의 과세요건인 당초 주식의 양도가 없어지는지 여부(소극)◇

양도소득세는 자산의 양도와 그에 따른 소득이 있음을 전제로 하여 과세하는 것으로서, 그 매매계약이 해제되었다면 매매계약의 효력은 상실되어 자산의 양도가 이루어지지 아니한 것이 되므로 양도소득세의 과세요건인 자산의 양도가 있다고 할 수 없으나(대법원 1992. 12. 22. 선고 92누9944 판결 등 참조), 유효한 매매계약을 토대로 자산의 양도가 이루어진 후 환매약정에 따른 환매가 이루어지더라도 이는 원칙적으로 새로운 매매에 해당하므로 양도소득세의 과세요건을 이미 충족한 당초 매매계약에 따른 자산의 양도에 영향을 미칠 수는 없다. 따라서 주식 양도인이 투자자인 양수인에게 주식을 양도하면서 투자금 회수 및 투자수익 보장을 약정하였다가 그 양도 이후 주식 발행법인의 수익 감소 내지 주식의 가치 하락 등의 사유가 발생함에 따라 당초의 양도대금에 약정된 수익금을 가산한 금액을 매매대금으로 하여 주식을 환매하는 방법으로 투자금 및 투자수익금 지급의무를 이행한 경우라면, 이러한 환매는 당초 매매계약의 해제 또는 해제조건의 성취 등에 따른 원상회복의무의 이행으로 볼 수 없고 약정된 투자수익금 등의 지급을 위한 별개의 매매에 해당하므로, 양도소득세의 과세요건인 당초 매매계약이 소멸된다거나 그에 따른 주식의 양도가 없어졌다고 할 수 없다.

주식을 환매하는 방법을 선택하여 투자수익금 등의 지급의무를 이행한 경우 주식양수도 계약이 소멸된다거나 주식의 양도가 환매로 인하여 없어진 것처럼 취급할 수 없다고 판단한 사안

2015두41449   정보화지원사업참여제한처분무효확인   (차)   파기자판

◇협약의 해지에 따른 정부지원금 환수통보가 행정처분에 해당하는지 여부(소극)◇

구 중소기업기술혁신 촉진법(2010. 3. 31. 법률 제10220호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제9조 제1항은 중소기업청장이 중소기업의 기술혁신을 촉진하기 위하여 추진할 수 있는 사업으로, 기술혁신에 필요한 자금지원(제1호), 중소기업정보화 지원사업(제8호), 산․학․연 공동기술개발사업 등 산학협력 지원사업(제9호) 등을 정하고 있다.

법 제10조 제1항은 기술혁신사업(제9조 제1항 제1호)에 관하여, 제11조 제1항은 산학협력 지원사업(제9조 제1항 제9호)에 관하여 각 중소기업청장이 출연할 수 있도록 정하고, 제32조 제1항은 ‘중소기업청장은 제10조 제1항에 따른 기술혁신사업 및 제11조 제1항에 따른 산학협력 지원사업에 참여한 중소기업자․학교․기관․단체 또는 그 소속 임직원이 제31조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이미 출연한 사업비의 전부 또는 일부를 환수할 수 있다.’고 정하고 있다.

한편 법 제18조는 기술혁신사업 및 산학협력 지원사업과 별도로 중소기업 정보화지원사업(제9조 제1항 제8호)에 관하여, 중소기업청장은 중소기업의 정보화에 필요한 중소기업 정보화의 기반조성과 정보기술의 보급․확산에 관한 지원사업을 추진할 수 있고(제1항), 중소기업청장은 제1항의 규정에 의한 사업을 효율적으로 추진하기 위하여 필요하다고 인정할 때에는 대학․연구기관․공공기관․민간단체 및 중소기업 등에 소요되는 비용을 출연할 수 있으며(제2항), 제1항의 규정에 의한 중소기업 정보화의 기반조성과 정보기술의 보급․확산 지원사업에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록(제3항) 규정하고 있는 반면, 중소기업 정보화지원사업에 대한 지원금 지급요건 또는 환수 등에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 않다.

위 각 관련 법령의 문언․취지 등에 더하여, ① 중소기업 정보화지원사업에 따른 지원금 출연을 위하여 중소기업청장이 체결하는 협약은 공법상 대등한 당사자 사이의 의사표시의 합치로 성립하는 공법상 계약에 해당한다고 봄이 타당한 점, ② 법 제32조 제1항은 법 제10조가 정한 기술혁신사업과 제11조가 정한 산학협력 지원사업에 관하여 출연한 사업비의 환수에 적용될 수 있을 뿐, 이와 근거 규정을 달리하는 중소기업 정보화지원사업에 관하여 출연한 지원금에 대하여는 적용될 수 없고 달리 그 지원금 환수에 관한 구체적인 법령상 근거가 없는 점, ③ 중소기업 정보화지원사업을 위한 협약에서 해지에 관한 사항을 정하고 있고 이에 따라 협약 해지를 통보한 경우, 그 효과는 전적으로 협약이 정한 바에 따라 정해질 뿐, 달리 협약 해지의 효과 또는 이에 수반되는 행정상 제재 등에 관하여 관련 법령에 아무런 규정을 두고 있지 아니한 점 등을 종합하면, 이 사건 협약의 해지 및 그에 따른 이 사건 환수통보는 공법상 계약에 따라 행정청이 대등한 당사자의 지위에서 하는 의사표시로 봄이 타당하고, 이를 행정청이 우월한 지위에서 행하는 공권력의 행사로서 행정처분에 해당한다고 볼 수는 없다.

① 피고가 중소기업청장으로부터 정부출연금을 위탁받아 그 지급 및 정산 등의 예산집행관리업무를 수행하는 전담기관의 장으로서 2008. 4. 18. 원고 및 주식회사 바텍과 중소기업 정보화지원사업의 지원대상인 이 사건 사업의 지원에 관한 이 사건 협약을 체결하였고, ② 원고와 피고는 이 사건 협약에서, 피고가 일정한 경우 원고에 대하여 이 사건 협약을 해지할 수 있고(제11조 제2항), 원고는 원고의 귀책사유로 협약이 해지되는 경우 피고로부터 지급받은 정부지원금을 반환하여야 한다(제11조 제5항)고 약정하였으며, ③ 피고가 2010. 8. 25. 원고에 대하여 이 사건 협약이 원고의 책임으로 인한 사업실패로 해지되었으니, 이 사건 협약 제11조 제5항에서 정한 대로 이미 지급받은 정부지원금을 반환하여 줄 것을 통보(이하 ‘이 사건 환수통보’라 한다)한 사실관계에서, 행정청이 자신과 상대방 사이의 법률관계를 일방적인 의사표시로 종료시켰다고 하더라도 곧바로 그 의사표시가 행정청으로서 공권력을 행사하여 행하는 행정처분이라고 단정할 수는 없고, 관계 법령이 상대방의 법률관계에 관하여 구체적으로 어떻게 규정하고 있는지에 따라 그 의사표시가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것인지 아니면 공법상 계약관계의 일방 당사자로서 대등한 지위에서 행하는 의사표시인지 여부를 개별적으로 판단하여야 하는바(대법원 1996. 5. 31. 선고 95누10617 판결, 대법원 2014. 4. 24. 선고 2013두6244 판결 등 참조), 중소기업 정보화지원사업을 위한 협약에서 해지에 관한 사항을 정하고 있고 이에 따라 협약 해지를 통보한 경우, 그 효과는 전적으로 협약이 정한 바에 따라 정해질 뿐, 달리 협약 해지의 효과 또는 이에 수반되는 행정상 제재 등에 관하여 관련 법령에 아무런 규정을 두고 있지 아니하므로, 이 사건 협약의 해지 및 그에 따른 이 사건 환수통보는 공법상 계약에 따라 행정청이 대등한 당사자의 지위에서 하는 의사표시로 봄이 타당하고, 이를 행정청이 우월한 지위에서 행하는 공권력의 행사로서 행정처분에 해당한다고 볼 수는 없다고 보아 원심판결을 파기하고 자판하여 해당 부분 소를 각하한 사안